泸溪县“普九”债务现状、成因及对策

　　多年来，我县县委、县政府高度重视农村义务教育事业发展，把其摆在优先发展的战略地位，不断加大经费投入，逐步完善办学条件，使全县农村义务教育事业得到了健康、快速的发展。到2004年，全县15个乡镇学校全部实现了“两基”(基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲)，“两基”人口覆盖率居全州前列，顺利通过了国家的验收。但是，由于我县属于国扶县、移民县，经济欠发达，自身财力有限，在“普九”和“两基”达标建设中，我县教育部门超前发展教育，负债解决“普九”硬件达标问题，形成了沉重的农村“普九”债务，成为当前影响农村义务教育健康发展和诱导农民负担反弹的重要隐患。做好清理化解农村“普九”债务工作，对于全面落实农村义务教育经费保障机制改革政策、实行免费义务教育、推动农村义务教育健康发展以及消除农民负担反弹隐患具有重要意义。

　　一、我县农村“普九”债务的现状

　　(一)“普九”债务的数量。我县普九债务总额约为’7500万元。按照省农村综合改革领导小组办公室的要求，经州‘普九’化债审计组认定，我县农村义务教育阶段“普九”债务总额为5079．62万元(截止2004年末)，其中：国行贷款’734．68万元，非行贷款49．34万元，欠工程款3551．70万元，向职工借款397．14万元，其他负债340．35万元。到清理核实时止(2008年2月末)，我县“普九”债务总额为4162．97万元。按我县农业人口计算，人均负债144．55元，按我县学生总数计算，生均负债852．44元。

　　(二)“普九”债务的结构。一是工程建设欠账。我县“普九”债务总额总中欠工程款3551．70万元，占整个债务总额近’70％。上世纪九十年代中后期开始的“普九”及“两基”达标，以当时我县薄弱的财力与偏低的补助标准，为了使“普九”、“两基”达标、农村寄宿制学校建设等任务的完成，教育部门在无可靠财力支撑的情况下，大量举债建设校舍、实验室等硬件设施等，普遍举债推进“普九”达标，最终“普九”虽然通过验收，但拖欠了大批工程建设款项，债务随即形成。二是借款利息负债。在“普九”过程中，许多农村基层学校通过以银行贷款、社会借款和私人借款等形式多方筹措资金，这部分资金不仅需要偿还，而且需要支付较高的利息。由于债务金额巨大，时间久远，且债务利率偏高，随着时间的推移，债务利息不断累积，使“普九”欠债越积越多，包袱越背越重。三是教师集资欠款。

　　二、“普九”债务产生的原因

　　(一)教育投入不足。农村义务教育投入不足是“普九”债务形成的最直接原因。一方面，县域经济基础薄弱，财力有限，尤其是我县财政基本上是“吃饭财政”，仅能勉强维持学校运转，财政对教育的投入明显不足。另一方面，在“普九”期间，因财政对教育投人不足，导致各地征收的、本应用于改善办学条件的教育费附加大多用于弥补公办教师工资缺口和发放民办教师工资以及学校的日常教学支出。

　　(二)历届县委、县政府超前办教育。这是我县“普九”债务产生的重要原因。当时“普九”作为一项必须完成的重大政治任务，提出了“一年普九，三年还账”的口号。我县也提出了‘小县办大教育、穷县办强教育、库区建新教育’的目标，一些学校纷纷拿明天的钱办今天的教育，从而造成巨额负债。

　　(三)管理不规范。一是学校“普九”建设期间财务管理不规范、建设项目失去监督、审批不规范，扩大了“普九”支出成本。二是少数学校为筹集资金，擅自提高借款利息，相应增加了债务负担。三是乡镇政府及相关部门将教育费附加用于非“普九”建设的支出，挤占挪用“普九”建设资金。

　　三、如何有效化解我县农村“普九”债务

　　(一)我县农村“普九”债务化解的有利条件

　　1、政府高度重视。党中央、国务院高度重视农村义务教育，尤其是农村税费改革以来，国务院非常重视解决乡村债务问题，先后就清理化解乡村债务出台了一系列政策措施。2004．年国务院明确提出了“制止新债、摸清底数、明确责任、分类指导、逐步化解”的原则。2005年国务院发文要求坚决制止发生新的乡村债务，明确了“约法三章”和“两项制度”。2007年12月国务院出台了开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作意见。我省提出用两年时间化解农村义务教育“普九”债务。我县为做好这项工作，成立了由常务副县长为组长，分管教育工作的副县长为副组长，财政、教育、审计、监察等部门负责人为成员的“普九”化债工作领导小组，并成立了日常工作办公室，由县财政局局长兼任办公室主任。明确了相关工作制度和相关单位责任。同时建立起新的农村义务教育债务的稳定机制。这些政策和措施为成功化解“普九”债务提供了坚实的制度基础。

　　2、财力日益增强。近年来国家和地方财政收入连续迈上新的台阶，为解决历史遗留问题提供了财力保障，国家有能力解决多年来想解决而解决不了或解决不好的一些历史遗留问题。2007年全国、省级财政收入总量增幅较大。我县财政总收入亦达到1．65亿元，这就为逐步化解“普九”债务提供了坚实的物质基础。

　　3、农村环境改善。当前，以农村综合改革为主要内容的农村体制改革不断深化，县乡财政管理体制不断完善，县乡财政困难状况普遍得到缓解，地方综合实力不断提高，为化解“普九”债务提供了良好的制度环境。从2005年以来，中央财政投入’700多亿元资金，实施以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”政策，激励全国财政困难县乡加快解困步伐。调动了地方政府缓解县乡财政困难的积极性，增强了发展县域经济的主动性，县乡财政保障能力明显增强，保证了基层政权的运转能力，有效推进了农村义务教育经费保障机制的建立和完善，为加大农村“普九”债务的化解力度提供了良好的体制平台和制度环境。

　　(二)下一步应采取的具体措施　

　　1、明确债务范围。我县“普九”的时间界限为1993年1月1日至2004年12月31日止，其间因“普九”而发生的本金和按当期贷款利率计算的利息为“普九”债务。在此之前和在此之后因改善办学条件产生的债务，一律不能算作“普九”债务。非义务教育阶段和非公办学校的债务以及完全中学债务中属于高中的债务等不包括在“普九”债务内。

　　2、锁定现有债务。遵循“摸清底数，严格审计，锁定旧债，制止新债，明确责任，建章立制，分类对待，逐年消化”的原则，建立债务清理锁定制度。通过县化债办按债权债务发生的时间、形成的原因、约定利率、归还时间等情况分校锁定债务。按照债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理和定期报告制度。

　　3、严格控制新债。一是对学校资产进一步明晰产权，严防国有资产流失，提高资产利用效益。二是建立学校危房改造和基本建设长效机制，教育部门负责工程规划制定和组织管理，发改委负责对工程项目立项审定，安监部门负责校舍危险等级的勘察鉴定，建设部门负责工程建筑质量监管，确保新建项目遵循“量力而行、发展重点、突出效益、规避风险”的原则，“有多少钱办多少事”，不增加学校债务。今后农村中小学坚决不得再搞举债建设，在安排项目规划时，必须量力而行，保证重点，大力提倡勤俭办学，反对铺张浪费。坚决制止产生新的债务，坚持“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则，新增债务一律由学校自行负担。

　　4、明确偿债主体。按照我国农村义务教育管理体制的有关规定，农村义务教育主要由地方政府负责管理，农村“普九”债务责任主体是地方政府，农村“普九”债务的偿还主体也是地方政府。在债务清理锁定后，将债务从学校和教育部门中剥离出来，纳人政府减债的整体规划，逐年偿还。

　　5、制定化债政策。化解“普九”债务，要区分轻重缓急，主要应当体现“三个优先”，即优先偿还乡镇学校债务，优先偿还对教师、学生家长等个人和施工单位的债务，优先偿还有利息负担的债务。对涉及到商业银行和其他金融机构的债务，按照商业化原则，由债务人与债权银行充分协商，通过债务重组的方式处理；对涉及国内商业银行、其他金融机构以及世界银行等方面的债务，要按照国家有关规定妥善解决。对于债务利息的确认，根据国家规定，“普九”债务利息以金融机构贷款法定基准利率为准，分段计算债务利息，按照“分段计息、息不转本、利不滚利”原则，剔除已经转入本金的利息。

　　6、明确资金来源。化解“普九”债务资金的筹集，以县(市、区)政府为主。一是统筹安排地方一般预算收人以及上级财力性转移支付资金，我县政府按照上级要求安排当年化债资金500万元；二是从地方征收且作为地方收人的城市教育附加费、地方教育费附加及其他基金中安排一定比例用于偿债，至少要将教育费附加的40％用于化解“普九”债务；三是进一步整合各学校现有教育专项资金；四是通过盘活闲置校产筹集偿债资金；五是通过统筹非税收入途径筹集偿债资金；

　　8、严肃偿债资金管理。坚持“量人为出”原则，严格按规定安排使用教育经费，加强财务管理，对“普九”偿债资金实行台账管理，封闭运行。偿付农村“普九”债务，原则上全部实行国库集中支付，偿债资金由县级财政从特设专户直接支付到债权人的银行账户中，不经过任何中间环节。同时要按照核定的债务偿还计划，对每一笔“普九”债务实行“销号”处理，兑付一笔，销号一笔，确保“普九”债务专款专用。为提高化债工作的严肃性，确保偿债资金的规范、安全和有效，财政、教育、纪检、监察、审计等部门要密切配合，建立起事前、事中、事后相结合，检查和抽查相结合的全方位的监督体系和制约机制。严明工作纪律，对弄虚作假、虚报冒领、截留挪用、套取奖励资金及造成资金损失的行为，除追回奖励资金外，还要按照有关规定追究有关领导和直接责任人的责任；触犯刑律的，移交司法机关处理。

(作者单位：湖南省泸溪县财政局)

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