关于《湘西自治州生活垃圾焚烧发电项目区域统筹实施方案》解读

按照州人民政府工作安排,我局(办)牵头起草了《湘西自治州生活垃圾焚烧发电项目区域统筹实施方案》(以下简称《实施方案》，先后征求州直相关部门意见，并进行了修改完善，现将该文件的起草情况说明如下:

1. 文件起草背景

当前，“垃圾围城”、“垃圾上山下乡”等环境卫生问题已成为我国亟待解决的重大社会矛盾之一。随着新型城镇化快速发展和环境保护要求提高，现有填埋场对生活垃圾原生处置已难以满足高标准要求，需加快推进技术成熟、减容减量效果好且在国内外应用广泛的生活垃圾焚烧发电项目建设势在必行。由于焚烧发电项目需要具有一定规模才能保障项目经济运行，单台单线运行最低垃圾需求量为600吨。我州城镇规模偏小,日垃圾产生量少，以吉首市(含湘西经开区)为例，单日垃圾最高产生量仅为349吨。因此,推行生活垃圾“区域统筹、城乡统筹、焚烧处理”模式，有利于实现共享发展，有利于促进垃圾资源化利用和无害化处理。按照省生活垃圾焚烧发电规划要求,我州布局了吉首市、永顺县一南一北两个生活垃圾焚烧发电项目，项目建成投运可实现全州城乡生活垃圾科学处置全覆盖，有力助推全州两型社会建设和经济转型升级，为湘西绿色发展打好坚实基础。

(一)建设必要

1、实施垃圾焚烧发电在形势上具有现实的迫切性。深入贯彻落实习近平生态文明思想是当前重大政治。省环保督查反馈问题指出“湘西州城乡垃圾收集处置转运体系有待健全”，并挂牌督办限期整改。我州形势不容乐观。第一，无害化垃圾填埋场少。全州105个乡镇仅有垃圾填埋场9个，其中只有1个通过二级无害化评定。第二，垃圾填埋场库容不足。目前，吉首市填埋场库容剩余年限已不足5年，凤凰约15年、花垣约13年、泸溪约14年、古丈约13年、永顺不足2年、保靖约15年、龙山约10年。湖南省十二五、国家十三五城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划指出要减少原生垃圾填埋量。省生态环境厅原则上已不再审批新建填埋场。第三，垃圾处理方式选择面小。我州县市生活垃圾普遍存在“量小面散”、“垃圾未分类”、“垃圾含水率高”等特点,造成垃圾处理方式的选择具有较大的局限性。第四，州域财力不足。由于资金困难,政府难以实施垃圾减量化、资源化和无害化设施建设。因此,采用引入社会资本特许经营和垃圾区域统筹模式，采用垃圾焚烧发电技术对县市生活垃圾进行集中减量化、无害化、资源化焚烧处置切合实际。

2、实施垃圾焚烧发电在政策上具有建设的强制性。从国家层面看。2016年国家能源局颁发了《生物质能发展“十三五”规划》，指出:“稳步发展城镇生活垃圾焚烧发电”、“加快西部地区垃圾焚烧发电发展”。住建部等四部委联合印发了《关于进―步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，意见充分肯定了生活垃圾焚烧处理的无害化、减量化、资源化作用,指出“将垃圾焚烧处理设施建设作为维护公共安全、推进生态文明建设，提高政府治理能力和加强城市规划建设管理工作的重点……到2020年底，全国建设城市垃圾焚烧处理能力占总外理能力50%K以上”。国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》,指出,“大中型城市重点发展生活垃圾焚烧发电技术,献励区城共建共享焚烧处理设施……到2020年,垃圾赫烧外理率达到40%”。2018年6月，国务院发布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,指出“推进垃圾资源化利用，大力发展垃圾焚烧发电”。从省级层面看。2014年，省政府印发了《关于推进城镇生活垃圾资源化利用的意见》，指出“实行垃圾分类，加快焚烧发电和水泥窑协同处理设施建设”，“市州人民政府要组织协调开展生活垃圾区域统筹,鼓励跨地区采用共建共享方式规划建设焚烧处理设施,发挥焚烧处理的规模效益”。2018年省住建厅等四部门印发了《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，要求“2018年至2020年,各市州采取城乡统筹、区域统筹的方式,新建、扩建一批生活垃圾焚烧发电处理设施,统筹处理城乡生活垃圾。到2020年，实现生活垃圾焚烧发电处理设施覆盖14个市州”。2019年12月，省发改委、住建厅颁发了《湖南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划(2019-2030年)》，规划发展目标为:“到2020年，全省生活垃圾焚烧发电处理量占无害化处理量的40%，其中设市城市的占比达50%以上;到2030年，全省生活垃圾焚烧汉电入工中北吉化处理量的70%”,同时要求我州采用区统筹方式建设吉首市、永顺县两个生活垃圾焚烧发电项目。

3、实施垃圾焚烧发电在技术上具有较高的可靠性。已实施建设的吉首市垃圾焚烧发电项目采用的机械炉排炉是目前发展历史最长、技术较为成熟的应以入生以笛,具有其他焚烧炉尚未具备的成功运营业绩和元仅个体系，国家先后发布了《城市生活垃圾处理及沔染防治技术政策》、《生活垃圾焚烧处理工程技术规程》、《生活过圾焚烧沔染控制标准》，以及渗沥液处理、环境空气质量等技术规范，《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》指出:“垃圾焚烧目前宜采用以炉排炉为基础的成熟技术，审慎采用其它炉型的焚烧炉。禁止使用不能达到控制标准的焚烧炉”。当前，大型焚烧厂几乎均采用该炉型，国内外已有大量成功先例。机械炉排炉具有更好的垃圾适应性,操作安全可靠,费用相对较低，运行维护方便，无害化处理彻底,不易造成二次污染，所有设备配件均实现国产化，社会经济综合效果好。2018年，环保部发布了《关于提供环境保护综合名录(2017年版)的函》,明确将机械炉排炉应用领域规定为生活垃圾的处理处置，并作为生活垃圾焚烧处理方式的唯一设施。

4、吉首焚烧发电项目在处理成太上且右相对优势。据公开资料显示，2019年全国新增中标垃圾林恼项目139个，新增垃圾处理产能达14.60万吨/日，发布的中标贴费均价为68.4元/吨，其中最高中标单价180元/吨。今年1至2月公布的垃圾焚烧中标项目13个公布的中标贴费价为74.3元/吨。目前，已实施的吉首市项目垃圾处理服务费中标价为62元/吨,由于超概等因素影响，经测算最终单价约为72元/吨(具体价格以政府审计结果为准)。各县采用卫生填埋方式处理垃圾，政府每年均需拿出一笔专项资金用于垃圾及渗滤液处理，虽然集中焚烧相比填埋处理增加了一定成本，但各县域的垃圾外理避色了今后所有环境污染问题和后续垃圾围城的风险，生态成本不可小算，“绿水青山就是金山银山”，权衡利弊，利大于弊。

(二)项目情况

1、工程概况。吉首市生活垃坡焚烧发电厂位于河溪镇河溪社区东北侧，经批复，统筹服务范围包括吉首市(含湘西经开区)、凤凰县、花垣县、泸溪县、古丈县,项目用地150亩，日处理规模一期1000吨、二期500吨,总投资56549.31万元，目前已完成投资17350万元,预计2021年4月份试运行。永顺县生活垃圾焚烧发电厂位于县城西南侧灵溪镇金星村龚家寨,经批复，统筹服务范围包括永顺县、保靖县，项目用地113.6亩，日处理规模一期500吨、二期1000吨，总投资50000万元，目前已完成前期投资12230万元，预计年底开工建设，2022年试运行。

2、存在问题。2017年经州人民政府决策，为加快推进全州生态文明建设，启动实施我州垃圾焚烧发电项目，并要求制定出台《城镇生活垃圾焚烧处理项目区域统筹实施方案》以指导工作。由于项目建设周期长，加上《实施方案》一直未出台，造成目前项目建设存在以下两个问题:一是区域统筹范围内的县市因缺乏上级刚性政策支撑，导致区域统筹工作推进难。二是因区域统筹工作滞后,吉首市项目中标单位对项目当前建设和后续运营产生了质疑和担心,对项目暂停投资，严重影响建设进度。同时，也造成永顺县项目在办理前期审批手续时存在众多困难和障碍。

二、文件起草依据

本《实施方案》主要以国省现行的政策、规范为指引，以州定政策和项目批复为基础，重点解决垃圾焚烧项目建设和区域统筹等工作中存在的疑点和难点,指导后续工作。

起草的主要依据有:《住房城乡建设部环境保护部关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》(建城[2017]108号)、《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规〔2018)943号)、《湖南省发展和改革委员会湖南省住房和城乡建设厅湖南省财政厅关于印发<湖南省城镇生活垃圾处理收费管理办法>的通知》(湘发改价服[2017]474号)、《湖南省人民政府办公厅关于加强城镇污水垃圾处理特许经营监督管理工作的通知》(湘政办发[2017]6号)、《湖南省发展和改革委员会关于创新和完善促进绿色发展价格机制的实施意见》(湘发改价服[2018]1080号)、《湖南省住房和城乡建设厅湖南省发展和改革委员会湖南省国土资源厅湖南省环境保护厅关于进一步加强城镇生活垃圾焚烧处理设施建设的通知》(湘建城(2018)59号)、《湖南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划(2019-2030年)》(湘发改能源[2019]888号)、《湘西土家族苗族自治州人民政府专题会议纪要》([2017]61号)、《吉首市武陵山静脉产业园PPP项目(吉首市垃圾焚烧发电项目)保底垃圾量分配方案》、《湘西土家族苗族自治州人民政府关于吉首市垃圾焚烧发电项目建设地点及统筹区域范围有关事项的批复》(州政函[2018]37号)、《湘西土家族苗族自治州人民政府关于永顺县垃圾焚烧发电项目统筹处理服务范围的批复》(州政函[2018]56号)、《湘西自治州人民政府办公室关于推进城乡环境基础设施建设的通知》(州政办发[2019]37号)、《湘西自治州人民政府办公室关于成立湘西自治州生活垃圾焚烧处理区域统筹协调领导小组的通知》(州政办函[2019]56号)等。文件起草还参考借鉴外省出台的相关政策和经验，如河南省域统筹收运处理的实施意见》(豫建城(2016)62号)，苏省关于生活垃圾城乡统筹、区域统筹处理的经验做法等。

三、文件主要内容

本《实施方案》共分4个方面内容。

(一)强调工作意义。一是根据我州生活垃圾处理设施的建设现状，实施生活垃圾焚烧发电项目建设势在必行。二是根据我州城镇垃圾产量、垃圾分布及垃圾特性等情况，在全州范围内推行生活垃圾“区域统筹、城乡统筹、焚烧处理”模式,有利于实现共享发展，有利促进垃圾资源化利用和无害化处理，切合我州垃圾管理工作实际。

(二)明确工作目标。本《实施力荣》最终目的是按照城乡统筹、布局合理、运营高效、邻里和谐的总体要求、加快推进全州生活垃圾焚烧发电项目建设，跨县市实行生活垃圾区域统筹，形成“县市转运、集中处理”的生活垃圾区域收运和处理新模式实现生活垃圾终端处理方式由填埋为主向焚烧为主的多元化处理方式转变，实现全州生活垃圾减量化、资源化和无害化处理全覆盖。

(三)细化工你说出重上目城权二个方面的工作。一是加强区域统筹。明确吉首市，永顺县人民政府为统筹区域内生活垃圾焚烧发电的实施主体，引进社会资本开展特许经营,明确垃圾处理服务价格，由首市、永顺县组织项目招投标,与中标单位签订特许经营协议,统筹县市相应签订《垃圾处理服务协议》并结算支付垃圾处理服务费。明确垃圾保底数最,项目建步格运后绘筹具市据实将垃圾转运到垃圾焚烧发电厂进行集中外理并计费，处理量不得低于保底量。二是规范项目管理。吉首市、永顺县生活垃圾焚烧发电项目必须坚持高起点规划、高标准建设、高水平运营，打造绿色生态市政标杆工程。严格落实项目工程建设、勘察、设计、施工、监理、检测六方责任主体责任,确保工程质量安全，加强项目进度管理，细化责任,明确时限。三是完善配套建设。统筹县市应加快确定垃圾转运服务企业,采用“自建统运”模式转运统筹区域内生活垃圾,保证垃圾如期正常转运。统筹县市要结合当地实际，加强垃圾收运体系建设，满足垃圾收集转运需求，科学环保转运垃圾。垃圾转运站的压缩设备选型应做到“三统一”，即统一品牌、统一规格、统一型号，以方便垃圾装卸运输和设备运营维护,确保实现统筹区域内生活垃圾“日产日清”的处理目标。

(四)加强工作保障。一是加强组织领导。建立“州级统筹、县市落实、项目单位组织实施”的工作机制，明确部门职责，做好工作服务，推进项目建设。二是加大政策支持。积极上争资金支持全州生活垃圾焚烧发电项目建设,简化审批程序为生活垃圾焚烧发电项目建设运营营造良好环境，推进垃圾处理价格改革为全州生活垃圾处理提供资金保障。三是严格督办考核。州人民政府将严格按照生活垃圾焚烧发电项目建设目标,加强项目工程建设和区域统筹工作考核。

四、意见落实情况

1、州生态环境局、州财政局无意见。

2、州发改委、州自然资源局提出的意见已修改。

3、根据州交通运输局意见已在文本中删除该局工作职责条款。

4、根据湖南省住建厅等四部门印发的《关于进一步加强城镇生活垃圾焚烧处理设施建设的通知》(湘建城〔2018)59号)规定:“国网湖南省电力公司、郴电国际、新华地方电力公司等各电网公司负责经营范围内的处理项目的接网工程建设、运行管理及上网电量的保障性收购”。因此，湘西国网公司提出的意见未采纳，但修改为:“国网湘西电力公司按照省公司职责做好经营范围内……等工作”。