浅析建立贫困扶持进退机制

浅析建立贫困扶持进退机制

前段时间“新邵事件”在网上被炒得沸沸扬扬，“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚主战场”的宣传标语引起网友们激烈的评议，“以贫困为荣”让许多人不齿和反感。然而，近年来，一些县市“争当贫困县”和“脱贫县不愿摘帽”已成为不争的事实。这些见怪不怪的现象背后折射出来的一些深层次的东西耐人深思和急需破解：衡量贫困县的指标是否科学？有没有建立动态的贫困扶持机制？有没有建立保障贫困扶持有效进退的配套机制？

一、建立贫困扶持进退机制意义重大

“新邵事件”从表面上看是认识误区问题，深层次的根源在于贫困扶持进退机制的滞后，对进退没有正确的引导和规范。只有建立健全一种进出有序、供求平衡的动态贫困扶持机制，才能彻底杜绝“新邵事件”等类似事件的发生，提高贫困瞄准的精确度。

1、实现脱贫区域和人群及时退出的基本保障

取得贫困扶持资格意味着能享受各种优惠政策和资源的优惠分配。受到扶持的贫困县由于当地的自然条件、地方政府制定的政策、发展机遇等各种影响发展的条件不同，各自脱贫的程度和速度是参差不齐的。如果没有建立贫困扶持进退机制，用各种制度和机制来保障脱贫区域和人群的合理退出，就会存在哪怕是已经脱贫，但从各种利益出发，也会捂住贫困县的帽子而舍不得摘掉。对此，唯有建立科学合理的贫困扶持进退机制，有科学的贫困评估指标体系作为基本判定的依据，有贫困扶持进退相关的配套机制作为基本保障，才能指导、监督和要求已经脱贫的县市及时退出重点扶持的范围，避免一些经过贫困扶持已经成为经济强县的县市脱贫不脱帽；避免国家扶贫资金像撒糊椒面一样地被分散使用，削弱扶贫资金的使用效益。

2、体现扶贫开发是雪中送炭事业的基本实质

一直以来，国家高度重视扶贫工作。十年来，中央和地方各级政府不断调整财政支出结构，逐步加大对扶贫的财政投入，十年累计投入2043.8亿元，其中投向国家扶贫开发工作重点县和各省扶贫开发工作重点县1457.2亿元人民币，占总投入的71.3%。经过多年的扶持，部分贫困县市已摆脱贫困，甚至进入百强县市。如2011年“全国百强县”名单中，有3个贫困县进入；西部百强县、中部百强县和东北三十强名单中，有十几个贫困县进入。中央财政扶贫资金的投向应该是最贫困的地区，扶贫开发工作的对象必须是最需要扶持的弱势群体。尤其是随着国家贫困线标准的提高，贫困人口的增多，饼少人多，财政专项扶贫资金越显相对不足，在这种情况下，贫困瞄准的精确度更是尤为关键和重要。只有建立科学合理的贫困扶持进退机制，才能精确锁定贫困的县市，使其享受国家扶贫阳光雨露的照耀，确保国家下拨的扶贫资金真正用到最需要扶持的地区和人群，切实做到雪中送炭而不是锦上添花。

3、提高政府反贫困效益的基本手段

在政府占主导地位的反贫困模式中，地方政府的工作能力和对扶贫工作的重视力度直接影响当地的脱贫进程。只有建立科学合理的贫困扶持进退机制、完善的扶贫开发工作考核办法，健全的贫困扶持退出激励机制和监督机制，对率先脱贫县市政府主要领导及扶贫开发部门主要负责人工作业绩给予充分的肯定，对开展扶贫开发工作不得力的主要领导追究相应的责任，才能激励扶贫工作潜在的创新性和奋进性，保障扶贫开发工作高效开展，为实现“两不愁、三保障”的宏伟目标增添提速的基本燃料。

二、贫困扶持机制存在的弊端

当前，我国贫困扶持进出没有完整的机制作为基本保障，存在以下弊端：

1、贫困扶持进入机制残缺。一是确定国家级贫困县的

指标单薄且受限。我国确定国家扶贫开发工作重点县主要以贫困人口数、农民人均纯收入、人均GDP和人均财政收入四个指标。这四个经济指标作为确定国家扶贫开发工作重点县的依据显得比较单薄，不能全面地反映一个县的贫困状况。并且这些指标本身也存在一定的局限性：从人均GDP来看，有些县是靠资源开发拉动，财富聚集在少数人手中，存在着“县富民穷”的现象，并且人均GDP受资源数量和市场波动的影响很大，属于工业短期行为。如湘西州花垣县人均GDP高的主要原因在于矿产资源丰富，但当地居民从矿产资源开发中的直接获利甚少。同时，一旦锰矿枯竭和锰价下跌，人均GDP剧减。从人均财政收入来看，地方财政收入还包括上级政府的转移支付，不能完全客观反映地方财政的实际收入，这在上级政府转移支付较多的贫困县表现地更甚。从农民人均纯收入来看，一些统计部门在统计人均纯收入时，将各级政府给老百姓的政策性补贴也算了进去，无形中提高了农民的收入，贫困反映情况失真。二是确定特定贫困扶持对象存在一定的主观性。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》表明今后扶贫工作不再以贫困县为单位进行资源分配，将以14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场。但是，首先启动试点的武陵山片区却开了天窗，湘西自治州的吉首市被排除享受在国家连片特困地区特定的扶贫开发政策之外。但从吉首与周边享受国家连片特困地区特定的扶贫开发政策的县市来比，各项指标并非最高的。如石门县和黔江区2010年地方财政一般预算收入和支出、农民人均纯收入都高于吉首，具体比较情况见表一。可见，确定享受国家连片特困地区特定的扶贫开发政策的县市具有一定的主观性。

表一：吉首市与周边享受特定扶贫开发政策县市2010年各项经济指标的比较

三是扶贫开发考核机制有待进一步完善。国务院扶贫开发领导小组决定，自2012年开始开展扶贫开发工作考核。正是由于这项工作刚刚起步，还有待进一步完善和健全。从考核对象来看，考核对象为28个有扶贫开发工作任务的省、市（地、州、盟）、集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发工作重点县（东部为省定重点县）和享受重点县待遇的县，中西部省定重点县被排除在外，直接影响他们扶贫开发工作的积极性；从考核内容来看，考核内容着重于各级政府扶贫开发责任制落实情况，以及中央和国家机关相关部委对《纲要》重要政策措施分工落实情况，对扶贫开发实施情况的考核相对薄弱。具体表现为考核的内容不够全面，每一项考核内容的指标相对单一，不能全面反映考核内容，有待进一步细化和完善。

2、缺乏贫困扶持退出机制。一是缺乏贫困扶持退出机制。1986年我国首次划分了273个国家级贫困县，启动“八七”扶贫攻坚计划后，国家级贫困县增至592个，《中国农村扶贫开发纲要2001-2010年》出台，取消了沿海发达地区所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县，贫困县总体数量仍是592个，此后十多年来贫困县没有调整，数量总体不变。尽管颁发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出，今后扶贫工作将以14个集中连片特困地区为扶贫攻坚的主战场，不再以县为单位进行资源分配。但是，这14个集中连片特困地区脱贫退出机制并没有相应地建立起来。二是缺乏贫困扶持退出相关的配套机制。缺乏保障脱贫县有效退出的一系列配套机制包括激励机制、监督机制等；没有形成比较完备的、系统的保障脱贫县退出的政策法规体系。具体表现为实际存在的脱了贫但退不出的状况。

三、建立和健全贫困扶持进退机制

针对当前贫困扶持机制存在的弊端，建立和健全贫困扶持机制的关键是完善扶贫开发工作考核办法、建立和健全贫困扶持进退机制和相关的配套机制。

1、建立和完善扶贫开发工作考核办法

进一步健全和完善目前开展的扶贫开发工作考核办法。一是将中西部省定重点县纳入考核对象；二是要加强对扶贫开发实施情况的考核，增加考核的内容，将外资扶贫和试点扶贫等纳入扶贫开发实施情况的考核内容。

     2、建立和健全贫困扶持进退机制

    将贫困扶持进退机制分为三个层次，一是连片特困地区的贫困扶持进退机制，保证全国14个连片特困地区的有效进退；二是鉴于连片特困地区各县市的脱贫速度不一样，建立连片特困地区特困县的贫困扶持进退机制，能及时修正贫困扶持失真的行为，保证片区内贫困县市得到应有的扶持；三是精细化扶贫是当前扶贫开发的一大趋势，即将出台的湖南省扶贫资金管理细则规定，中央财政扶贫资金90%左右到村入户，建立贫困户的贫困扶持进入机制是扶贫扶到刀刃上的具体表现形式。

（1）建立健全贫困扶持进入机制。一是建立科学的贫困评估指标体系。连片特困地区和连片特困地区特困县的贫困评估需建立贫困评估指标体系，具体包括反映贫困状况、基础设施建设状况、医疗卫生状况、教育状况、基本生活状况和产业开发状况这六大类指标。反映贫困状况的指标除了农民人均纯收入、人均GDP和人均财政收入外增加贫困发生率和贫困缺口这两个反映贫困广度和深度的指标；反映基础设施建设状况的指标有通公路率、通电率和饮水安全率；反映医疗卫生状况的指标有村卫生室所占的比例、合格村医所占的比例和参与农村新型合作医疗所占的比例；反映教育状况的指标有初、高中升学率、万人大学生比率和留守儿童比率；反映基本生活状况的指标有无房和危房户比率、生存困难户比率；反映产业开发状况的指标有产业空白村比率、产业开发合作社比率、产业开发技术人员的比率。二是建立公开公正的贫困户扶持机制。贫困扶持对象的确定必须满足三个条件：首要条件是拥有劳动能力；必具条件是贫困扶持对象的确定必须遵循公开公示的基本原则；核心条件是农民人均年收入低于2300元。三是建立动态的贫困扶持进入机制。三级贫困扶持资格的认定有一定的时间限制，即连片特困地区、连片特困地区的特困县及贫困户的贫困扶持资格的认定各自调整的年限为10年、5年和3年。

3、建立贫困扶持进退相关的配套机制

一是建立贫困扶持退出激励机制。对退出连片特困地区特困县市党政一把手和扶贫开发部门主要负责人在行政级别上高配一级；对连续三年扶贫开发工作考核结果为D等次的县市党政一把手和扶贫开发部门主要负责人追究责任，撤换其职务;对于三年内脱贫的贫困户给予奖励产业项目资金3000元。二是建立贫困扶持进退监督机制。纪检部门和督查部门对贫困扶持进退进行监督，保证按照贫困评估指标体系评估出来的贫困区域和县市及时列入贫困扶持对象；达到脱贫标准的县市及时退出贫困扶持范围。三是建立健全政策法规体系。形成比较完备的、系统的保障脱贫县退出的政策法规体系，国家要尽快制定《反贫困法》。四是脱贫县市参与行业规划。对于脱贫退出贫困扶持范围的县市只是不再享受中央专项财政扶贫资金的支持，仍然可以进入行业规划，享受行业的相关扶持政策和资金投入。（2012年5月）