推进农村建房制度改革 规范农村住房建设管理

习近平总书记指出，“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定”。近年来，农村建房“不批就建，少批多建，无序乱建”现象突出，事故频发，严重影响了群众的生命财产安全，全面规范农村住房建设管理已然迫在眉睫。要大力推进农村建房制度改革，健全机制、明确责任，不断规范和加强农村宅基地和农村村民新建、改建、扩建、翻建住房管理，努力实现“适用、经济、牢固、美观、有序”的农村建房目标。

【政策聚焦】

★住房和城乡建设部、农业农村部、国家乡村振兴局《关于加强农房和村庄建设现代化的指导意见》：从选址布局、农房建设、村庄环境建设、基础设施和公共服务设施建设等方面提出了12条基本要求，明确在农房建设方面，着力提升农房设计建造水平，因地制宜推动水冲式厕所入室，鼓励选用装配式钢结构等新型建造方式。加强农房建设管理，推动建立农村工程建设项目管理制度，充实基层管理力量，落实监管责任；加强乡村建设工匠培训和管理，提升工匠专业技能。

★《湖南省农村住房建设管理办法》：从规划选址、住房设计、建设施工等方面对农村住房建设进行了规范，明确了五类情形可申请建房：具备分户条件，确需另立户建设住宅的；现有住房属于危旧房需要拆除重建的；原有住房因灾毁需要重建的；因国家、集体建设需要迁建或者按政策实行移民搬迁的；法律、法规、规章规定的其他情形。同时规定六种不予批准的情况：不是本集体经济组织成员的；不符合村庄规划的；不符合一户一宅规定的；原有住房出卖、出租、赠与他人或者改作生产经营用途的；所申请的宅基地存在权属争议的；法律、法规、规章规定的其他不予批准的情形。农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户占地面积不得超过省规定的标准。将严格控制建筑层数和建筑高度，明确设区的市、自治州和县（市）人民政府依据有关法律、法规规定和当地实际，制定和公布农村住房建设标准。村民建房，应当选择建筑技能培训合格的农村建筑工匠或者有资质的建筑施工企业施工。同时明确农村建筑工匠或者有资质的建筑施工企业应当严格按照建设规划、设计图纸、施工技术标准和操作规程施工，不得为未取得规划许可、用地审批或者违反规划许可、用地审批规定的农村村民进行住房建设。

★湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》：从坚持科学选址、确保施工安全、规范房屋使用管理、提升监管水平四个方面提出了要求，农村住房建设选址应符合村庄规划和相关保护规划，规避易发生地质灾害、洪涝灾害地段和地下采空区等区域。对新建农村住房从加强设计服务、落实全过程公示、强化施工过程监管、严格竣工验收等方面提出了监管要求。规范农村住房改扩建、用途转变、拆除等行为、整治废弃建构筑物、常态化排查农房安全隐患五个方面。强化了对农村住房改扩建工程、用途转变、拆除的监管，填补了我省既有农房在后续改造和使用过程中监管上的政策空白。鉴于我省废弃建构筑物存在较大安全隐患，影响乡村风貌，确保到2024年底所有废弃建构筑物应拆尽拆，常态化排查农房安全隐患，把安全隐患消灭在萌芽阶段。加强组织领导、部门齐抓共管、开展规范农村住房建设试点、加强人才支撑、强化宣传科普等五个方面提升监管水平，推动工作落实。

【他山之石】

山西省晋城市：出台《晋城市农村自建房管理条例》，规定政府及其职能部门要提供“三免费”的惠民措施（免费编制通用设计图集供村民使用、免费为农村建筑工匠提供专业技能和安全知识培训、免费为农村自建房建设提供技术支持和监理服务）。乡（镇）政府、街道办事处应当依照国家建设档案管理的要求，建立农村自建房建设档案，做到一户一档，管理规范，永久保存；针对排查发现存在安全隐患的农村房屋，除及时开展安全性评估或者鉴定外，还要建立隐患问题数据库，有针对性地进行整改、排除隐患；要重点对年久失修、损坏损伤、存在安全隐患和改变用途的四类老旧房屋进行安全排查，依法整治，以更好地保障农村群众住房安全。

四川省成都市：印发《成都市农村住房建设质量安全管理办法(试行)》，要求成都市的农村住房不仅应满足农民生活生产的需要，也要体现当地历史文化和建筑风貌。在风貌管理方面，成都市住房城乡建设行政主管部门应当组织编制农村住房建筑风貌导则和风貌建设图集。区（市）县住房城乡建设主管部门和镇人民政府应当根据成都市出台的风貌导则和风貌建设图集，结合地区自然肌理、传统文化和建筑风貌元素等，将风貌管控要求纳入村规民约，并通过专业设计引导村民建房。建筑物外立面应以川西建筑风格为主，外立面风貌要与村庄整体和周边自然环境相协调，注重历史文化传承，留住乡愁记忆。在质量安全管理方面，农村住房建设应当选择持有区（市）县住房城乡建设主管部门认证的《农村建筑工匠培训合格证书》的农村建筑工匠或者有资质的建筑施工企业施工。

【湘西探索】

强化农村住房规划建设管理

着力打造生态宜居美丽新湘西

近年来，农村建房随意性大，未批先建、少批多建、随意占地建房、切坡建房现象较为普遍，从事乡村建房的专业队伍和人才缺乏，无图纸建房、无资质施工、无序改扩建等问题不同程度存在，安全隐患突出。为贯彻落实乡村振兴战略，加强农村住房建设管理，杜绝质量安全事故发生，确保人民生命财产安全。湘西州自2020年起先后出台《湘西土家族苗族自治州农村村民住房建设若干规定》《湘西土家族苗族自治州农村住房管理办法》等政策法规，明确部门职责，切实加强农村住房建设改革与管理，为维护广大农民切身利益，实施建设美丽湘西打下了坚实基础。

强化制度保障，建立长效机制。《湘西土家族苗族自治州农村村民住房建设若干规定》于2020年8月28日湘西土家族苗族自治州第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过，2020年9月25日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议审查批准，自2020年12月1日起施行，首次以地方立法的形式规范村民建房。2021年，湘西自治州人民政府出台了《湘西土家族苗族自治州农村住房管理办法》，从“建前”的选址设计关、“建中”的质量监督关、“建后”的日常管理关，着力解决好农村宅基地自建住房建设中的突出问题，扎实抓好农村违法违规建房整治，坚决杜绝新的农村违法违规建房，既严厉打击违法乱建、突击加建的行为，又保障好群众的合法权益，做到农民有新房、农村有新貌。

强化风貌管控，加强设计服务。在国土空间总体规划、村庄规划的编制过程中充分考虑农村村民住房建设需求，县市围绕“务实推进村庄规划”的总体要求，结合上位国土空间规划，继续完善村庄规划分类，推进规划编制工作；严格落实带图审批，乡镇在核发乡村建设规划许可时，将设计图、风貌管控要求作为前置条件，建立健全以乡村建设规划许可为核心的风貌管控机制。为杜绝无图施工的现象，州住建局编制了具有“民族特色、山区特点、时代特征”相融合的50套农村住房建设示范图集，免费提供农户使用。在依照农村住房建设示范图集的前提下，加强分类指导，各县市在现有的示范图集的基础上，针对本地实际不断完善图集库建设，走符合农村实际的路子，注重保护传统村落和乡村特色风貌，确保留得住青山绿水，记得住乡愁，让一砖一瓦都合规合法，更好体现民族特色、山区特点和时代特征，与生态环境保护相得益彰。加强重点区域管控，结合生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、文物保护单位、历史文化名镇名村、传统村落等保护要求，加大对重点乡镇、村核心区的建房管控力度，严控村镇建设用地总量，严格规范审批，提高服务质量，大力实施村庄整治，促进土地集约利用。

强化过程管理，严把建房质量关。坚持人民至上、生命至上，加强建房施工中各方面的全程监管，牢牢把房屋质量安全工作抓紧、抓实、抓好，按照州级统筹、县级主导、乡镇主责、村级主体的原则，建立纵向到底的州县乡村四级农村住房管理监管机制。州住建局制定和完善相关技术标准规范，县市住建局结合实际，制定出台农村住房建设质量安全技术指导细则、农村住房建设质量安全监管细则，做好乡镇、村农房建设监管人员业务培训；强化施工过程监管，指导乡镇落实日常巡查和“六到场”制度，坚决杜绝不合格材料和已经废旧淘汰的机械设备用于建房施工，确保工程质量和施工安全；严格竣工验收管理，农房未经竣工验收一律不得入住，建立“一户一档”制，确保农村质量安全责任可追溯；规范住房使用管理，避免各类非法改扩建行为发生。

强化技术支撑，提升监管水平。为提升乡镇人员监管水平，采取灵活多样的形式开展“设计师”“工程师”送技术下乡活动，建立由住建部门、建筑企业专业技术人员组成的指导专家库，包片包乡镇现场指导质量安全监管工作，及时为有建房需求的农户提供技术咨询服务。县市住建局采取线上、线下相结合的方式，开展乡村建设工匠培训，年内计划培训1590人，基本达到每村有一名合格乡村建设工匠。

着力探索农村宅基地改革试点湘西经验

2020年9月，我州凤凰县被确定为全国新一轮104个宅基地制度改革试点县之一。改革试点以来，凤凰县紧紧依靠群众，坚守改革底线，结合乡村振兴、文化旅游、城乡一体发展，着力完善“分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管”八个环节宅基地制度体系，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置实现形式，做实“五探索、两完善、两健全”九篇文章，逐步建立完善科学规范的宅基地管理制度体系，探索出助推农民增收和乡村振兴的新路子。一是政策措施硬。多次召开全县农村宅基地制度改革试点工作动员大会和专题会议，多次开展业务培训，制定下发《凤凰县农村宅基地制度改革试点实施方案》《凤凰县农村宅基地“三权”分置改革实施办法（暂行）》《凤凰县农村宅基地资格权认定暂行办法》《凤凰县农村宅基地及住房建设管理办法（暂行）》《凤凰县农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用实施办法（暂行）》《凤凰县农村宅基地历史遗留问题处理指导意见(试行）》《凤凰县农村宅基地有偿使用指导意见（试行）》等系列文件，为农村宅基地管理与改革工作提供了制度支撑。将年度目标任务层层分解，实行“日报抓落实、挂牌抓督战、亮相抓履职”的领导工作机制，做到每日一汇报、每周一调度、半月一督查、一月一排名，明确目标要求和时间进度，实现挂图作战、整体推进。二是工作队伍强。始终坚持高位推动、真抓实干，农村宅基地改革与管理工作格局崭新、路径清晰。成立由县委书记任组长的凤凰县农村宅基地制度改革试点工作领导小组，抽调了8名业务能力强、工作经验丰富的干部组建县宅改办，负责统筹调度和推进全县宅基地改革工作，整合国土、规划、执法等力量，纪检、监察、“两办”加强督导，传导压力。形成了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的农村宅基地改革与管理工作的新格局。三是宣传培训好。始终坚持强化宣传、加大督查，农村宅基地制度改革工作氛围浓厚、落实高效。按照“多形式、全覆盖、广知晓”的原则，进村入户，积极广泛宣传农村宅基地制度改革试点工作目的意义、政策措施。发放《凤凰县农村宅基地制度改革宣传挂图》和《凤凰县农村宅基地管理法律政策问答》等各类宣传资料5万余份；印刷公路宣传标语5000余条；制作宅改政策宣传影音文件，通过全县282个村村通广播每日循环播放。建立问题台账，及时解答群众反映问题，做到问题不过夜、矛盾不上交，确保社会和谐稳定。四是基础工作实。坚持上下联动、各司其职，农村宅基地改革与管理工作推进有序、开展有力。县级主导抓好基础支撑。深入开展农村宅基地基础信息调查摸底工作，做到底子清、情况明。全县共有农户88473户，农村宅基地88940宗1830.09公顷。完成全县农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记系统入库工作。组织对全县254个村开展村庄规划编制工作。乡镇主责抓好监督管理。依托17个乡镇成立的17支135人的农村宅基地联审联办工作队伍和17支209人的乡镇综合执法队伍，严格把好农村建房六道关口，切实保障好村民建房合理用地需求。村级主体抓好守土尽责。切实发挥好村级经济组织在保护集体土地上的主体作用，扎实开展农户宅基地资格权核实认定工作，为农户宅基地保障提供依据。五是审批管理严。始终坚持事前审批、过程监管，农村宅基地改革与管理工作监管与服务并重、整体推进。建立全覆盖监督管理机制。构建网格监督、村组管理、综合执法、分片督导相结合的农村建房行为综合监管体系，开展常态化、全覆盖巡视巡查，对未批先建、超面积占用宅基地、批少建多等违法建房行为“零容忍”，做到发现一起、查处一起、规范一片。充分用好卫星遥感、土地卫片执法等技术手段监测成果，及时发现违法建房行为，做到第一时间核实、处置到位。完成建设凤凰县农村宅基地管理信息系统，推进宅基地数字化管理。2021年以来，全县累计查处违法建房行为826起，拆除违章建筑25栋。建立规范化建房服务流程。坚持“一户一宅、面积法定，申请取得、无偿分配”的原则，严格把好“村民申请—村级审查—部门联审—乡镇审批—部门现场查验—乡镇验收”农村建房六道关口，进一步规范农村建房行为。2021年以来，全县累计审批宅基地668宗、面积10余万平方米。

凤凰的宅基地制度改革工作依托自身旅游资源和市场优势，主动大胆创新，探索农村闲置宅基地和农房盘活利用“三大模式”，盘活农村资产资源，实现农民增收致富，形成有自身特色的“凤凰模式”，“品尝”了喜人的改革成果。2021年，盘活利用闲置宅基地368宗56亩，实现旅游分红447.8万元，其中传统村落村集体资源入股年收益达5—30万元；乡村旅游直接带动群众就业3000人以上，实现人均增收2000元以上，其中“竹山乡居”直接带动就业100余人，提供就业岗位285个，人均月工资2000元，每年村民工资收入共684万元。将改革红利直接“装进”农民的腰包，大大增强了农民的获得感、幸福感。凤凰农村宅基地改革与管理经验先后得到了国家、省农业农村部门的高度肯定，得到农业农村部管理干部学院推介；全省农村宅基地管理与利用业务专题培训班推广凤凰模式；在全省农业农村工作会上作典型发言；全省市州农业农村宅基地制度改革与管理座谈会在凤凰县召开；湖南日报头版头条刊发介绍凤凰宅改盘活农村资源成功经验；红网《发展中的“湘西经验”》专题报道凤凰宅改经验。

（执笔人：张劲松 陈肖子俊）