习近平总书记指出：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，绿水青山就是金山银山；保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”。近些年来，湘西州始终坚持以习近平生态文明思想为指引，坚持走生态优先、绿色发展道路，全力打好污染防治攻坚战。为了守住湘西这方“绿水青山”净土，努力探索出一条把生态优势、资源优势转化为经济优势、发展优势的有效路径，本课题组先后历经2月调研，力求摸准实情、找准问题，提出合理化建议，力求为上级部门决策提供科学依据。
一、打造“生态湘西”取得的显著成效
湘西州从2000年开始，坚持22余年守住绿色发展底线，为这片土地涂抹上厚重的绿色，创造了一个令人钦佩的“绿色奇迹”。
（一）“濯濯童山”再现满目葱茏。1957年湘西州第一次森林资源清查结果表明：全州森林覆盖率高达77.18%，活立木蓄积量高达4360万m3。但是，1958年“大炼钢铁”、“大办食堂”时期，大肆砍伐森林，使全州森林资源损失达800万m3，活立木蓄积量净减少了34%；1981～1984年，全州推行“家庭联产承包责任制”初期，农民担心中央政策不稳，产生急功近利思想，大肆砍伐各自的责任山林，使全州森林资源损失达200万m3，活立木蓄积量净减少了10.7%。湘西州为了扭转这种尴尬局面，从2000年永顺县开始退耕还林试点开始，经过20多年坚持退耕还林，全州累计完成退耕还林面积 420.2万亩，使全州森林覆盖率由59.3%增加到70.24%，森林蓄积量由2365万m3增加到5017.2万m3。全州年生态效益总价值由786亿元增加到1246亿元；林业产业总产值由51.7亿元增长到160亿元。
（二）“制度篱笆”越扎越牢固。湘西州先后制定出台了《关于坚持生态优先推进绿色发展的意见》、《湘西州环境保护工作责任规定(试行)》、《湘西州重大环境问题(事件)责任追究办法(试行)》、《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》等10部地方性法规，生态环保大格局进一步夯实。并将生态文明建设纳入五个文明建设绩效考核和目标管理考核，压紧压实生态环境保护责任，推动形成了党委领导、政府主导、部门牵头、全民参与的生态文明建设、环境保护大格局，破解职能上的交叉重复与多头治理，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。
（三）“生态质量”得到持续改善。湘西州历时22年的攻城拔寨、攻坚克难，截止2021年底累计完成退耕还林面积 420.2万亩，石漠化治理面积32.69万亩。并成功创建了世界地质公园、全国民族文化生态保护区、全国传统村落集中连片保护利用示范州、国家森林城市，被国家林草局誉为“南湘西、北延安”两个绿色发展典范城市。在2021年国家环保部公布的全国337个地级市州“生态环境质量报告”排位中，吉首市环境空气优良天数比例为98.8%，环境质量排名全省第一；在39个国省控水质考核断面达到Ⅰ～Ⅲ类优良水质达标率为100%，水源环境质量状况评估中全国排名第8位。
（四）“铁腕治污”成效显著。胡锦涛同志2005年8月两次就“锰三角”污染问题，作出重要批示，一场环保风暴直刮“锰三角”。湘西州开始重拳出击整治锰、铅锌、钒矿污染企业335家，严格加强对“矿区”、“园区”、涉危险废物项目和涉尾矿库项目管控，长期坚持对49家国控和省重点污染源进行了监测，严防违法排污反弹。从2006～2013年环保部门立案查处各类环境违法案件2179宗违法排污案件，共完成1909家企业实现发证、登记“双清零”。为了全力打好蓝天、碧水、净土“三大保卫战”，湘西州本级财政先后投资7.3亿元治污。使全州规模以上工业企业增加值能耗由2005年1.26吨标准煤/万元下降到2021年的0.66吨标准煤/万元，降幅高达52.38%。截止到2021年底全州城市污水处理率达95.7%，城市生活垃圾无害化处理率99.2%。
（五）“绿色产业”让腰包鼓起来。截至2021年底，湘西州生态公益林管护面积达718.51万亩，天然林保护工程管护面积达298.33万亩，我州共获得国家下拨退耕还林项目资金累计达69.3亿元，涉及全州39.8万农户162万人，户均累计获得钱粮补助17412元，人均4353元，惠及建档立卡户98506户383224人。同时，大力推进生态转岗脱贫工程，累计完成生态护林员选聘8993名，其中将具备条件的建档立卡贫困人口7373人先后转为生态护林员，通过生态护林员转岗带动全州2.3万人脱贫。另外，开展了“硬化、绿化、美化、净化、亮化”“五化”工程，并通过退耕还林、生态公益林等林业重点工程的带动下，截至2021年底，先后新造和改造油茶林近36.6万亩；培育苗木花卉经营大户638户，面积2.6万亩，从业人员2500人；木本药材林面积25万亩；帮扶林下经济经营主体达到553家，参与林下经济农户达18.52万户，经营面积187.82万亩。
文旅融合 周荣/摄
二、擦亮“生态湘西”底色面临的困境
目前湘西州共有各类自然保护区33个，其中国家级3个，省级5个，市州县级25个，自然保护区总面积达23.75万公顷；另外，还有5个国家湿地公园和6个国家森林公园，是长江中游地区重点生态保护区。作为主要生态功能区的湘西州，在“美丽湘西”建设中存在诸多困难和矛盾，主要困境表现如下：
（一）生态资源补偿标准偏低。湘西州生态资源补偿政策中明显偏低，生态公益林补助标准由2001年的5元/亩提高到2019年的18元/亩。而江西省生态公益林补偿标准从2018年开始就已经提高到每年21.5元/亩，湖南长株潭绿心区从2019年开始补偿标准提高到每年24.75元/亩。与江西省、湖南省长株潭比较分别相差3.5元和6.75元。
（二）资源开发价格过于低廉。长期以来我国资源税征收除油气、煤炭、铁矿石之外都是采取从量征收，遵循“普遍征收，级差调节”原则，征收对象仅限于矿藏品，而对于生态环境价值较高的森林、草原、水等非矿藏品资源品种没有税收调节手段，导致许多资源价格十分低廉。例如2021年我国资源税为2288亿元，仅占全国税收总额的1.32%，仅占当年GDP总量的2.1‰；当前我国现行的有色金属矿原矿资源税仅为0.4～60元／吨，我国水价格仅相当于国外水价的1/3～1/10。而国际上通行的资源税税率介于10～20%区间，如加拿大为18%、美国为12.5%、巴基斯坦为10%。由于税率偏低，使资源长期处于“无价”或“低价”使用的状态，导致资源利用效率低。
（三）资源利益分配机制欠公平。我国发布《矿产资源补偿费征收管理规定》规定：在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当依照规定缴纳矿产资源补偿费。而当前我国主要矿产资源补偿费征收率仅为0.5～4%，仅相当与国外征收水平的1/10～1/16。按照该《规定》，中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例是5：5；中央与少数民族自治地方矿产资源补偿费的分成比例为4：6。少数民族地区普遍反映，中央和省级政府将资源补偿费拿走了大部分。资源开发利益补偿中基层群众利益被忽视了，不足以补偿资源开发后带来的损失。
（四）库区移民长远利益没有保障。一是征地补偿标准仍然偏低。二是利益损失得不到合理补偿。尤其在水电建设项目中，对失地农民主要采用移民安置和后靠安置两种。由于移民安置很难达到被征地农民原有的生活水平，被征地农民安置后生活水平普遍下降，长远利益受到影响。例如泸溪县因五强溪电站1995年修建蓄水发电以来，淹没耕地6360亩，淹没房屋面积116万平方米，加上其他方面减收，共计损失近15亿元。
（五）生态环保发展理念较淡薄。当前生态优先、绿色发展的理念没有深入人心。一是从地方政府角度看，地方政府往往舍不得损失经济利益，舍不得环保投入、舍不得关闭落后产能、不愿扶持绿色经济产业；二是从企业角度看，往往追求的是经济利益最大化，一些企业重发展、轻环保，存在“先上车，后补票”的现象；三是从公众角度看，存在部分公众主动参与绿色发展行动不足。比如节约水电意识差、随意丢垃圾、乱砍乱伐森林资源、违法捕获珍稀生物资源等行为。
三、坚守“生态湘西”发展应对之策
习近平总书记在党的二十大报告中特别提出：“深入推进环境污染防治，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战”。湘西州人民二十载荒坡植绿，二十载退耕还林，二十载的不断探索，在新征程上，湘西人要继续以“赶考”的清醒和坚定答好新时代的“绿色”考卷，坚决打好打赢蓝天、碧水、净土保卫战和攻坚战。
（一）积极争取纳入国家生态资源市场化改革试点。2017年10月，党中央国务院首次提出：“要建立健全生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值”“科学评估生态产品价值，培育生态产品交易市场”，首次对生态产品价值的实现工作提出了具体要求。习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出：“选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态价值实现路径”。我国正在稳步推进资源价格与市场化相配套的改革，使之能够反映市场的供求状况。因此，湘西州应努力争取纳入国家公园保护与建设试点地区。
（二）积极争取进入国家林业碳汇市场交易。林业碳汇是生态资源货币化的有效途径，将生态资源优势转化为生态经济优势。2015年，我州龙山县作为全省首个林业碳汇试点县，先后研究制定了10余个树种碳汇计量监测模型，为湖南林业碳汇计量与监测奠定了科学基础。2016年底，省林业厅又将我州杉木河国有林场、青坪国有林场列为林业碳汇项目单位。按照试点所获得的基础数据，按20年一周期计算，我州林业碳汇收益在一个周期内将达100亿元。因此，湘西州要力争首批进入国家碳汇交易市场，以实现林业碳汇的经济价值，增加发展后劲。
（三）争取建立公平合理的资源补偿机制。习近平总书记指出：“要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面”。湘西州应努力摆脱“生态效益无价、资源低价、商品高价”不良局面。根据湘西州目前森林、河流、湿地等生态红线区的评估价值，应积极争取中央、省提高相应的生态补偿标准。一是借鉴先进经验，引入动态调整机制。如江苏南京市公益林生态补偿标准2013年提高到100元/亩；浙江省2020年提高省级以上公益林最低补偿标准至33元/亩；2021年广东省财政公益林效益补偿标准提高到42元/亩。二是探索区域横向生态保护补偿。如安徽与浙江两省协商，建立了全国第一个跨省流域横向生态补偿试点，十年来，浙江省给予安徽省57亿元补偿金。湖南省14个地区也可借鉴其他省好经验，推行横向支付生态补偿。
（四）调整和提高现行资源税费标准。约翰·罗尔斯在《正义论》中指出：“财富和权力的不平等，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益, 它们就是正义的”。我国须将资源产品税费征收标准提高到一个公平合理水平，并实行对资源地重点倾斜的政策，通过转移支付渠道，形成资源地税费稳定增长的长效机制。并将目前资源税费的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，改进计税方法，由现行从量征收改为从价征收，提高资源税的税负水平，限制掠夺式开采与开发。
（五）牢固树立起绿色发展理念。美丽并不遥远，生态文明就在身边，只有转变人们思想观念，牢固树立起绿色发展理念，才能真正实现经济和社会高质量发展。一是加大生态文明建设宣传力度。要时刻提醒人们要践行“低碳发展、绿色发展、循环发展”理念，开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动”。二是坚持铁腕治污不手软。以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单为手段，坚持“铁腕”治污，以“零容忍”的态度，加强环境污染违法行为查处，露头就打，严防污染反弹。
锲而舍之，朽木易折；锲而不舍，金石可镂。生态环境保护唯有坚持常抓不懈，才能让“河畅、水清、岸绿、景美、人和”成为湘西的最美景象，只有在护绿、增绿、管绿、用绿、活绿上下功夫、作文章，才能真正将湘西州奋力打造成全国绿色低碳发展样板区。
(课题组成员： 李 鸣 谭和平 符登霞 张 新)
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