党的二十大报告指出:“推动实现全体老年人享有基本养老服务、建立生育支持政策体系”。老有所养、幼有所育,关乎民生福祉,已成为全社会关注的焦点,列入了各级党委、政府推动高质量发展的重要议事日程。2023年泸溪县委经济工作会议明确提出,要将养老托育服务作为改善人民生活品质、共享高质量发展的重要抓手。为了加快推进养老托育服务进程,按照县委的安排部署,县人大常委会组织调研组对全县11个乡镇“一老一小”工作开展了全履盖式专题调研,组成3个考察组赴福建福州、云南保山、四川成都、青海西宁等全国养老托育先进示范城市进行了考察学习,积极探索“一老一小”工作发展新途径,为养老托育服务高质量发展贡献人大智慧和力量。
一、外地的做法与经验
高度重视,组织领导坚强有力。各地党委、政府高度重视“一老一小”工作,按照“党委领导、政府主导、部门主责、社会参与、家庭尽责”总体要求,均成立了以党政一把手为组长,分管领导为副组长,相关职能部门负责人为成员的“一老一小”工作领导小组,统筹推进城乡养老托育工作健康发展。
规划引领,区域布局科学合理。各地根据“一老一小”人口分布和结构变化,坚持“立足实际、适度超前”原则,科学谋划“十四五”养老托育服务体系,促进服务能力拓展提升和城乡区域均衡布局。云南保山市、青海西宁市研究制定了“一老一小”整体解决方案,并编制“十四五”养老托育专项规划;四川成都市将“一老一小”目标任务纳入公园城市示范区建设行动计划,制定了“三个做优做强”实施方案,积极发挥政府在养老托育服务上的引导作用,支持社会力量发展养老服务,构建了具有兜底性、普惠性、公益性相统一的“一老一小”服务体系。
创新发展,工作模式推陈出新。各地注重养老托育产业创新发展,鼓励和引导市场资源、社会力量参与养老托育服务,积极探索“公建民营”“民办公助”等养老托育服务模式。云南保山市,主打“托幼一体化”模式,提供全日托、半日托、计时托、临时托、“上门照护”等多元化服务,破解了3岁以下婴幼儿入托难的问题;贵州紫云县,按照“政府主导、公益支持、专家参与、技术支持”的原则,引入社会基金,在易地搬迁安置区内开设农村婴幼儿照护服务中心,探索农村托育服务新路径;青海西宁市,积极推进农村互助养老,按照“城乡统筹、整合资源、互帮互助、共建共享”的原则,筹建农村“老年之家”,以“智慧+养老”服务模式,构建起“离家不离村、离亲不离情”的互助养老服务新格局,农村养老服务工作成效显著;福建闽侯县、广东南海区、云南隆阳区、山西迎泽区等地,积极引进养老机构和优质医疗资源,发展“公建民营、医养结合、康养融合”的新型养老机构,实现养老托育服务社会效益与经济效益双丰收。
政策支撑,养老托育统筹推进。各地充分发挥政府在养老托育服务体系建设中的主导作用,加大政府对养老托育服务政策扶持和财力投入,统筹推进养老托育工作。云南昆明市官渡区,制定了《关于新建住宅小区配建居家养老服务设施管理办法》《关于养老设施公建民营的指导意见》等文件,解决了长期养老服务场地设施不足的难题;云南保山市隆阳区,出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展11条措施》,四川成都市,出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》,极大地激发了当地婴幼儿照护服务行业发展活力;青海西宁市城西区,对正常运营满两年以上且已备案的普惠性托育机构,给予每张床位1000元的运营补贴;山西太原市迎泽区,采取政府购买服务引入专业养老服务,区财政按每人每月400元标准,对养老服务机构发放居家养老上门服务补贴,同时,对在社区食堂就餐的60周岁以上四类老人(城乡低保户、城乡特困户、重点优抚对象、计划生育特殊家庭户)每天提供8元爱心套餐服务。

泸溪县人大常委会党组书记、主任胡成平开展一老一小专题调研工作
二、我县养老托育工作的现状与不足
现状。县2022年国民经济和社会发展统计公报显示,全县户籍人口31.05万人,常住人口23.38万人。从人口年龄结构看,60岁以上老人5.35万人,分别占户籍人口、常住人口的17.23%、22.88% ;65岁以上老人4.02万人,分别占户籍人口、常住人口的12.95%、17.19%。根据国际上界定人口老龄化标准,当一个地区60岁以上老年人口占人口总数的10%,或65岁以上老年人口占人口总数的7%,意味着这个地区的人口处于老龄化。由此可见,我县已进入人口老龄化社会。0-3岁以下儿童1.1万人,分别占户籍人口、常住人口0.35‰、0.47‰。从人口分布情况看,全县4.02万65岁以上老人中,居住在农村(除武溪镇)的3.3万人、占比为82%,居住在城镇的0.72万人、占比为18%;全县1.1万3岁以下儿童中,居住在农村的0.85万人、占比为77%,居住在城镇的0.25万人、占比为23%。以上数据显示,农村老人、婴幼儿的比重远大于城镇。
据综合数据统计,截至2022年底,全县有养老机构16个、床位798张,与医疗机构签约率达100%,每年为65岁及以上常住居民提供1次健康管理服务,对高血压、糖尿病、精神病等慢性病患者每年随访4次。县人民医院、县中医院、浦市中心卫生院均开设老年医学科。全县0-14岁人口5.58万人,其中留守儿童1.47万人,占26.34%;31所中心完小以上学校均配置了心理健康室、留守儿童之家,为学生提供心理疏导等帮助。全县共有幼儿园58所(其中公办19所、民办39所),均未开设托育业务;全县有民办民营托育机构4家(在卫健部门备案2家),托位225个,幼儿托位数量远低于国家要求。
不足。一是合力不够,养老托育服务工作机制亟待进一步健全。目前,我县尚未出台养老托育服务健康发展工作方案,只有部分职能部门对标上级要求制定了与养老托育工作相关的文件,如县民政局的《进一步加强农村留守老人关爱服务的通知》,县教体局的《在全县全面开展在校女学生、留守儿童学生、单亲家庭学生、残疾学生、问题学生、孤儿学生关爱结对帮扶的工作方案》,县卫健局的《关于进一步加强留守儿童关爱工作的通知》等。这些部门文件都存在合力不足、操作性不强、工作效能不高等共性问题,我县在推动“一老一小”服务体系发展上,缺乏县级层面的高位政策支撑和工作联系机制跟进。二是功能不全,养老托育服务基础设施亟待进一步完善。据不完全统计,全县建有日间照料中心67个、开放床位171张,基本处于有名无实状态,作用发挥不够。敬老院作为政府兜底性机构养老的一种普遍模式,目前仅限特困人员(五保户),未能对高龄、失能、空巢独居老人等困难老年群体开放,导致入住率低,普惠性养老服务尚属空白。托育服务机构形式单一,目前仅早教中心一种模式,且设施简单、场地不足、入托率低,全县性托育服务工作任重道远。三是专业不强,养老托育服务水平亟待进一步提升。调研发现,敬老院工作人员来自周边农家的多,年龄普遍偏大,文化程度普遍偏低,基本上只能提供一日三餐方面饮食服务,不能满足老年人的医疗保健、心理疏导等多层次服务需求。同时,因劳动报酬与工作属性不匹配,工作人员不稳定、流动性大,很大程度上影响了养老服务质量。现有托育机构人员缺少严格规范的托育专业培训,理念和技能都存在着较大的差距,托育服务供需双方均存在以托为主、以育为辅,重托轻育的现象。四是投入不足,养老托育服务经费投入亟待进一步加大。基础设施方面,现有敬老院建设较早,设施设备存在老化现象,日间照料中心场地、面积、设施与实际需求不相匹配;全县4家托育机构均属民营资本投资,均不同程度存在场地窄小、设施简陋、功能不全等问题,社会认同感不高。政策扶持方面,缺乏有推动力的优惠政策,扶持和鼓励社会力量参与养老托育不足,对兴办养老托育机构在用地、用房、用水、用电等方面支持乏力;低保金、特困人员基本生活保障金以及具有普惠性的基本养老金补贴标准偏低,部分弱势困难群体生活保障不够到位。
三、对策与建议
提高政治站位,加快构建养老托育工作格局。全县各级各部门要提高政治站位,凝聚共识,把思想认识统一到党的二十大精神上来,统一到县委决策部署上来,统一到实现人民对美好生活向往愿景上来,深刻认识做好“一老一小”工作对于增进民生福祉、推进高质量发展的重要意义,把“一老一小”工作纳入重要议事日程,顺应群众期盼,从实现人的全面发展和全体人民共同富裕的高度,把做好“一老一小”工作作为民生工作的重中之重。成立由党委、政府主要领导任组长,分管领导任副组长,相关职能部门负责人为成员的养老托育工作领导小组,整合机构、整合力量、整合职能,建立养老托育工作联席会议制度,凝聚群团组织、社会力量、爱心人士、志愿者等各方力量,强化行业监管,营造尊老爱幼浓厚氛围,构建党委领导决策、政府主责实施、部门配合落实、社会力量广泛参与的工作新格局,统筹推进养老托育服务健康发展,奋力打造武陵山片区养老托育工作泸溪样本。
突出规划引领,建立健全养老托育工作机制。要全面贯彻落实《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》文件精神,对标省、州工作要求,高站位科学谋划,高规格规划布局,高标准统筹推进,调整完善泸溪县“十四五”规划和2035年远景目标纲要,科学编制适应泸溪城镇发展和人口布局的“一老一小”工作专项规划,按照“兜底保障+普惠供给+高端自选+医养结合+康养融合”的整体思路,研究制定泸溪县“一老一小”工作实施方案,明确发展目标、重点任务、职能职责、实施路径和保障措施。立足我县资金、资产、资源实际,借鉴外地经验,完善我县关于加强农村留守老人关爱服务、关于加强留守儿童关爱工作等制度机制,研究制定关于新建住宅小区配建居家养老服务设施管理办法、关于养老设施公建民营指导意见、关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展相关措施等指导意见或政策文件,为推进我县“一老一小”事业发展奠定制度基础、提供基本遵循。
坚持因地制宜,积极探索养老托育工作模式。要结合县、乡、村实际,对标上级政策和工作要求,整合财政、教育、医疗、国土、民政等资源,分层次、分类别、分规模发展养老托育工作多元化模式。养老方面:一是面向农村人群,发展“居家式+互助式”服务模式。现阶段,我县农村居住老年人普遍具有“受传统习惯影响,不愿离乡养老;有一定劳动能力,不愿脱产养老;经济收入不高,不愿花钱养老;有跨代照料压力,不愿离家养老”等共同特点。针对这些情况,要研制有效对策,可采取“县级补一点、乡村贴一点、老人交一点、能人捐一点”的方式,以村(社区)、村小组为单元,探索在有条件的地方建立“五有”农村居家养老服务中心(有食堂、有文娱室、有卫生间、有休息室、有室外活动场地等),鼓励居家老人进居家养老服务中心,享受优质养老服务。倡导邻里互助、守望相助,享受助餐、助医、助洁、助行、助安等互助式服务,以居家养老服务中心为圆心和平台,面向全村(社区)老年人提供养老服务,让老年人享受在家养老、在乡养老。二是面向城区人群,发展“日照式+嵌入式”服务模式。调研发现,我县城区老年人大都具备“有一定收入,家庭条件较好;有一定要求,有愿望享受高品质养老服务;思想比较开放,愿意接受就近离家养老”等共同特点。针对这些城区人群,发展“日照式+嵌入式”养老服务模式,按区域科学布局日间照料中心(做到建筑面积达标、休息床位适量、用餐标准适当、服务人员和规章制度到位、敬老孝老爱老文化宣传到位、专业服务内容逐步完善到位)。在日间照料中心内提供日夜照料、康复护理等个性化服务,满足部分城区留守老人、孤独老人居家无人照看、愿意就近入住社区的养老需求。三是面向“两端”人群,发展“市场化+兜底化”服务模式。我县老年人中,高收入和低收入人群在总人口中占比都不高,但两者实际人数都不少。养老服务既要满足个性化需求,又要做到应养尽养。一方面,要加快县养老服务中心建设进程,积极引入社会民营资本,与有资质的医疗机构协作,打造“公建民营,医养结合、康养融合”模式的公益性养老服务机构,以市场化运营方式提供个性化、专业化、高端化的护理型养老服务。另一方面,要坚持兜底线、保基本、公益性的原则,从服务设施、服务标准、服务功能等方面多措并举,打破原有“一乡(镇)一院”布局,调整乡村敬老院功能定位,推动农村“敬老院”向社会“养老院”转型升级,面向社会需要提供养老服务,发挥资产资源优势,努力实现全域、适龄、共享养老服务全覆盖。
托育方面:一是充分整合现有资源,在具备条件的公民办幼儿园(比如在毗邻易地搬迁安置区旁新建的武溪第一中心幼儿园、部分乡镇中心幼儿园)实施“托幼一体化”运作模式。二是激活多方资源,积极引导社会力量兴办托育机构,鼓励采取公办民营、公办民助、民办公助、依托和扩展现有幼儿园、补贴社会组织和个人办园等多种方式,开办非营利性或营利性托育机构,增加普惠性托育服务供给。三是探索农村家庭托育服务模式。制定农村家庭托育服务优惠政策,加强农村家庭托育服务的引导与监管,办好农村家庭托育服务试点,激励更多农村能人开展家庭托育服务,解决偏远农村托育难问题,推动城乡托育服务均衡发展。
强化政策推动,加快推进养老托育工作进程。一是吃透上级政策。全面梳理上级养老托育领域优惠政策,统筹协调养老托育、医疗卫生、体育、旅游休闲等相关政策的配套落实,切实把国家、省、州关于养老托育服务的各方面优惠政策打包落地,借助政策东风,破解养老托育事业发展的政策瓶颈和路径障碍。二是做好项目包装。认真研究分析国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委联合制定的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》,发挥中央预算内投资重点支持832个原集中连片特困地区县公办养老服务机构能力提升项目利好政策优势,精心包装一批养老托育项目,加大中央预算内投资支持的争取力度,扩大养老托育服务有效供给、完善服务体系、提升服务质量。三是加大财政投入。以财政投入为支撑,全面建设和提升标准化居家养老服务中心、日间照料中心、早教中心、乡镇敬老院等养老托育服务机构,确保“一老一小”服务全覆盖。盘活闲置资产,制定养老托育机构建设用地、用房、用水、用电、用气以及税费、融资等方面优惠政策,鼓励闲置的国有资产优先用于发展普惠养老托育服务,对依法办理法人登记并向民政、卫健等部门备案的养老托育机构给予适当补贴。根据本县财力,逐年适当增加低保、特困人员、基本养老金等生活补贴标准,着力解决部分弱势群体生活困难问题。按需增设“养老托育关爱员”公益性岗位,充分发挥村组干部和农村“五员”作用,对独居、空巢、留守、失能、失智、半失能老人和留守儿童开展定期不定期巡访活动。鼓励发展“智慧+养老托育”服务模式,倡导有条件的家庭,安装视频监控,财政给予适当补助,落实监护人监管责任,适时进行监控管理。四是用活医保政策。探索将符合条件的养老医养机构纳入医保定点单位,用活医保政策,逐步将适合老年人的康复项目纳入医保支付范围,有序推进医养结合、康养融合的养老模式。
拓展服务内容,全面提升养老托育工作水平。一是强化个性服务。建立动态调整、一人一档的个性化养老托育服务清单,纳入居民健康档案,继续做好老年人“免费体检”事项,逐步扩大覆盖范围,做到应检尽检,确保老年人“一次体检、全年跟踪、终身受益”。按照老年人不同身心状况、不同消费人群的养老所需,提供不同的服务模式。对失能、失智、失独及特殊困难的老人群体,政府给予兜底性保障。充分发挥所在社区、公益组织等作用,在独居老人的护理、失独家庭老人的赡养、失能失智老人的看护等方面细化服务内容,提供服务保障。二是优化专业服务。完善医疗卫生机构与养老机构合作机制,鼓励养老机构开展医疗服务,支持以签约、托管、对口支援、合作共建等形式确定医疗卫生机构与养老机构的服务项目、服务方式,积极推进医养结合、康养融合发展,为老年人提供多层次、高质量专业服务。三是深化公益服务。引导成立养老托育护工行业协会,严格行业自律,保护从业人员合法权益。将养老托育志愿服务纳入新时代文明实践活动重要内容,组建党员先锋队、老年互助队、社会志愿队,动员各企事业单位、社会团体、慈善组织、在校学生提供公益服务,定期组织慰问和志愿服务,弘扬尊老爱幼传统美德,传递全社会的关爱和温暖。
(作者系泸溪县人大常委会党组书记、主任)