吉首市城乡融合发展的现状及问题分析

近年来，在经济下行压力加大的严峻形势下，吉首市始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实中央、省委、州委决策部署，加快打造“州域经济核心增长极”，城乡面貌发生历史性转变。但当前，吉首推进乡村振兴、加快城乡融合发展仍然存在不少困难和问题，现将调研情况报告如下。

一、当前吉首城乡发展建设基本情况

吉首市地处云贵高原余脉、武陵山脉东麓，是湖南省湘西土家族苗族自治州州府、武陵山片区中心城市；总面积1095.6平方公里，下辖12个乡镇（街道）、112个村、40个社区；2023年末，常住人口43.24万人，其中土家族、苗族等少数民族占70%。

近年来，吉首交通条件极大改善。张吉怀高铁、焦柳铁路穿境而过，渝湘高铁黔江至吉首段即将启动建设；杭瑞、包茂、长渝、龙吉高速和国道209、319、352在此交汇；湘西边城机场通航。“对外大开放”综合交通运输体系基本建成。城市扩容提质加速。城区“五纵八横”骨干路网全面形成，市政、教育、医疗等公共服务设施不断完善，城市建成区面积达到40余平方公里，居住品质加快提升，片区物资集散、产业转移、人口聚集等方面的辐射效应不断增强，是湘西州唯一人口净流入地区,城镇化率达75%。产业发展凸显特色。以旅游产业为主导，特色产业体系加快壮大。矮寨·十八洞·德夯大峡谷景区获评湘西州首个国家5A级景区，实现了旅游收入、接待游客量全州第一，被评为“中国旅游百强县”；商贸物流中心地位不断增强，2023年社会消费品零售总额占到全州的43%；湘西黄金茶等农业特色产业加快发展，被评为“中国茶业百强县”；新型工业化加快推进，2023年工业增加值占全州比重达36.4%，地区生产总值占全州比重达到27.2%。乡村振兴加速推进。奋力在脱贫地区乡村振兴中走在前列，乡村面貌日新月异，道路宽敞、村容整洁、民宿舒适、乡风文明，行政村通水泥路率、农村饮水安全覆盖率、宽带和5G覆盖率均达到100%；农村居民年人均可支配收入由2012年的4831元增至2023年的16303元。

二、影响城乡融合发展的主要问题

（一）城乡一体化建设投入高见效慢

农村公共基础设施建设、管理、维护成本高，而综合收益见效难、见效慢，是制约吉首市城乡融合发展的主要原因。一是高山、偏远村一体供水难。2022年，吉首遭受六十年未遇重大干旱，部分河流断流、山塘见底、地下水位大幅下降。全市12个乡镇（街道）中，有7个乡镇（街道）居民生活用水受到影响严重，其中位于高海拔山区的部分村寨，全靠地方党委政府组织送水才得以解决困难。而吉首地处武陵山区，各自然村寨间的分隔距离远、地势落差大，绝大多数村寨安装城市供水要修建二、三级配套加压设施，前期投入资金大，中期运行管理费用和后期维护成本高。全市城乡供水一体化建设主体为市属供水公司，2020年获得省国开行贷款3.2亿元项目建设贷款授信，2022年争取国家基础建设投资基金4600万元，累计已投入贷款资金8631.47万元，目前完成马颈坳供水工程、矮寨水厂及其配套管网工程、社塘坡供水工程、榔木村供水工程、城乡管网一期工程等供水工程项目，但覆盖面尚不到全市自然村的20%。二是农村污水设施管理维护难。目前吉首市已建成5个乡镇污水处理厂及配套管网，但污水管网主要收集镇区的学校、卫生院、安置小区等公共建筑污水，村民自有房屋污水管网接入率较低。绝大多数自然村由于地势复杂、村内道路狭窄，导致管网施工困难，极大制约了污水收集。根据《吉首市农村生活污水治理专项规划》，到2030年全市农村生活污水治理总投入估算为8.7亿元，在缺乏充足财力、技术资源的情况下，应按照“政府扶持、社会参与、农户自筹”的资金筹措原则，建立健全社会参与和农户自筹相结合的资金筹措机制，采取多元投资、多方参与的方式筹措建设与运维经费。但因工程配套建设和管网后期维护管理成本较高，采取城乡同等缴纳污水处理费的方式解决后续的运营，无论是村集体还是村民个人，均难以负担。三是城乡客货邮融合推进慢。吉首于2022年12月被评为湖南省第二批城乡客运一体化示范县，并在此基础上展开了农村客货邮融合发展的探索与尝试。但在具体实施中发现，民营快递企业支持配合客货邮融合发展难度大，打通快递进村入城的“最后和最初一公里”进度慢。具体表现为：民营快递物流企业三级网点市场份额“挑肥拣瘦”、企业间快件邮件统分统配信息不兼容等问题。此外，供销系统网点覆盖不全面、体系建设不完善、基层社缺乏实质性的经济支撑等问题，以及工业品下乡、农产品进城的业务量低，也是制约城乡交通一体化发展、客货邮融合发展的主要因素。

（二）城乡经济要素交流不均衡

受土地、人才、资本等多重因素叠加影响，吉首市的产业链条相对薄弱，市场化程度不高，一二三产割裂现象较为突出。一是土地集约经营受限。受山区地形因素制约，吉首可供开发的土地资源少，城乡建设用地节约集约水平不高，配置效率不高，利用效益较低。而土地集约化利用现状分析结果表明，吉首耕地数量少，城镇建设用地所占比例大。存在的突出问题表现为，城市化进程用地扩展过快，农村集体土地利用效率低等，导致农地市场发育滞后。特别是2016—2020年房地产行业的爆发式增长和交通基础设施大规模建设，导致城镇建设用地从32.71平方公里激增至64.89平方公里，居住用地和交通运输用地占新增建设用地总规模的67.97%，进一步挤压了农村集约用地空间。受土地限制，吉首发展产业受限较大，如实施农产品冷藏保鲜设施建设项目，部分实施主体有建设需求，但受耕地红线、生态红线限制，找不到合适的建设用地，最终放弃项目申请。二是乡土人才单向流失严重。吉首市现有适龄劳动力约26.8万人，其中农村适龄劳动力（含农业户口）约占32%。2023年，全市民营人力资源机构累计服务就业3.43万人次，其中劳务外派1.7万人次，本地职业介绍、劳务外包1.7万人次，大专以上学历人才主要流向长株潭和粤、浙地区，本土从业人员年龄整体偏大、文化程度普遍不高、薪资待遇相对较低。其根本原因在于，与较发达地区相比，吉首农村经济规模小，软件和硬件方面投入不足，特别是大多数乡镇农业规模有限、产业结构单一，人才能力得不到充分发挥。仅靠科技下乡、送教下乡、人才引进，难以弥补农村每年高学历高层次人才流失缺口，致使农业科技转化率不高，产业创新发展不足。三是资本下乡缺乏积极性。资本下乡是促进乡村产业振兴、推动城乡融合发展的重要途径，但资本逐利属性与乡村自治特征之间尚处于一种弱耦合状态，二者存在着小农自治与资本自利、人情社会与现代管理间的矛盾，形成了弱势乡村与强势资本的局面。同时，农村要素供给不足和产业配套落后的局面，导致特色产业开发市场风险较大，在缺乏龙头企业带动的情况下，以湘西黄金茶、特色中药材、果蔬、生猪等为代表的第一产业还处于较低规模、较低层次的发展水平；市乡村三级电商物流体系、乡村旅游等产业发展较为缓慢，导致产业聚集效应不强，进一步降低了资本下乡的积极性。

（三）农村公共服务供给与需求不匹配

从基本公共服务来看，吉首城乡教育、医疗、养老等公共服务配套还缺乏系统性统筹，资源配备不能很好适应城乡发展新形势下的供需关系。一是农村义务教育阶段资源过剩。目前，在城乡统一教师编制核算标准的情况下，全市城乡教师配备分布不均衡，呈现农村超编缺员，城区整体缺编的状态。由于农村生源萎缩严重，大部分属于小班额教学，按生师比标准配备教师，实际上已造成农村学校教师超编运转，目前，全市农村教师超编271人。与之对应的是，城区学校教师编制普遍缺乏，目前全市城区中小学共缺编340名。2024年春季，全市农村进城务工人员随迁子女人数为20138人，占中小学人数的27.28%，导致学位保障、经费保障等方面难度越来越大。预计2024年秋季，全市城区小学一年级学位缺口达到750个，初中七年级学位缺口达到300个，难以满足农村进城人口子女就读需求。二是基层医疗机构能力建设滞后。随着城镇化发展加深和人口增加，现有医护人员编制数额已难以满足当前需要。目前，全市公立医疗机构共核定人员编制689个，实有在编人员575人，聘用人员616人，共1191人，编制保障还存在较大缺口。同时，乡镇卫生院在编人员基本工资、津补贴、绩效工资、“五险一金”等经费，80%由财政保障，20%部分及临聘人员工资依靠单位自给自足，待遇保障不够稳定、也不够吸引力，致使基层医卫人才招引难、留住难。2019年、2022年计划公开招聘乡镇影像专业技术人员均无人报考；近五年，基层医疗机构流失专业技术人才118名。受辖区人口因素影响，乡镇卫生院设置出现总量不够，布局不均的问题，村卫生室标准化建设率、公有产权率有待进一步提高，这些软硬件建设上的短板，一定程度上制约了基层医疗业务的发展。三是养老服务向基层覆盖不足。目前，全市从事社区居家养老服务的市场主体数量有限；社区居家养老服务专业人才缺乏，多数从业人员年龄偏大，只得到短期的服务技能培训，缺乏系统的专业培训，专业技能还有欠缺，直接影响了养老服务质量水平。基础设施、政策资金支持存在短板不足，导致农村综合养老服务中心发展滞后，硬件基础设施不够完善，工作人员力量单薄。特别是支持发展村（社区）居家养老服务的相关政策性激励不足，大多数养老服务机构自负盈亏，缺乏运营经费支持。

（四）二元户籍制度影响人口流动

城乡二元户籍制度导致进城农民处于半城镇化状态，在务工城镇还不能享受到均等的医疗、养老和子女教育等权益，严重制约了城乡融合发展。一是流动人口管理难。随着户籍制度改革推进，进城落户管制进一步放开，城乡人口流动性加大，城镇人口人员结构更加复杂，人员流出流入随意，身份、居住地、工作状况等信息难以实时掌握，加上对流动人口规范和处理法律法规还不健全，对城乡流动人口的规范管理难度加大。二是社会保障不均等。由于一些与城乡二元户籍制度相挂钩的相关管理规定存在，城乡户籍差别对待、同城不同标现象一定程度存在。如，移民不能享受与城市居民同等的社会保障待遇，新建水库失地移民享受失地农民养老保险政策不明确，养老保险基数、低保标准、公益性岗位工资标准等城乡标准不一致。三是医疗救助制约大。基本医疗和大病保险均对户籍均无限制性要求,但医疗救助上还存在一定政策阻碍。比如，一、二、三类医疗救助对象,按政策均需向户籍所在地提出医疗救助申请并享受待遇。对户籍不在常住地但在常住地正常参保的外乡人而言，既不能在常住地享受医疗救助（因户籍限制），也不能在户籍所在地享受医疗救助（因未在户籍地参保）。据统计，吉首市外地户籍参保人数为6.8余万人，占总参保数25%以上，无法在吉享受医疗救助。四是村改社区带来新问题。随着经济的不断发展，城市建设及居住小区逐渐向农村地区扩展，许多农村地区逐渐城镇化，但是村改社区进程跟不上城镇化的需求。如：一些楼盘所在地属性还是农村，由于农村落户只能本村村民符合条件才能落户，导致购房的外来人口根本无法在本地落户。同时，由于农村户口在精准扶贫、乡村振兴配套等方面享有一定优惠政策，在城市就业居住的农村户、村改社区居民等群体的户口变更意愿不强。

（五）政策保障难覆盖新就业形态

在扁平化、网络化、跨区化的新就业形态下，城乡劳动力转移转换出现“潮汐效应”，对劳动保障工作提出新挑战。一是转移就业人口参保难。随着吉首经济社会发展，城镇化不断加深，各类新就业形态不断涌现，2023年，全市城镇新增就业2830人，其中灵活就业1148人。但在新就业形态快速发展的过程中，新就业人员的工伤权益却没有得到保障。究其原因主要有：社会保险制度是国家立法实施基于劳动关系基础上的社会保障制度，但“新就业形态企业”用工是平台用工，平台和运营企业只收取手续费，不存在典型劳动关系，难以直接纳入工伤保险制度保障范围。另外，湖南省社会保障已实行全省统筹，要求新参保要“三险同参”即同时缴纳养老保险、失业保险、工伤保险，假设这些灵活就业人口的劳动关系成立，按“三险同参”参保成本太高，平台和运营企业则难以承受。二是养老保险低待遇高基数。由于地方财力有限，配套资金没有着落，吉首城乡居民基本养老保险待遇水平偏低，城乡居民社会养老保险基础养老金标准目前只有每人每月135元，城镇职工养老保险的缴费基数已增长到每人每年9700多元，城乡居民社会养老保险的低待遇和城镇职工养老保险的高基数，使得许多群众认为城乡居民社会养老保险难以起到保障作用，出现“居民养老保险不愿参加、职工养老保险门槛较高”的问题。

（六）城市虹吸效应提高乡村治理难度

有优势地位的城市“虹吸效应”,导致城区发展迅速而农村发展滞后，特别是人力物力的流失，造成乡村治理的执行困难。一是青壮年大量流失，农村后备人才培养难度大。多数青壮年劳动力外出务工，老人、儿童留守人口受教育程度普遍较低，吉首市出现了十八湾村、家庭村等一批“空心村”，务农人群老龄化趋势明显，接受新事物能力不高，新理念、新技术、新设备转化率不高。人口结构上的断层，导致每村后备干部从年龄、学历、经历等方面难以适应当下农村工作的需要，发展壮大基层组织力量出现“后继乏力”的局面。二是人力物力流失，治理难度增大。吉首市农村人口16.62万人，农村劳动力转移就业5.86万人、占比35%，城乡劳动力，特别是“4050”人员“潮汐性”流动现象普遍存在。一些村白天没人、晚上有人，工作日没人、节假日有人，干群交流呈现时间脱节、沟通不畅的情况。而村（社区）两委班子年龄普遍较大，“守摊子”思想严重，谋发展的主动意识不强，在一定程度上制约了村（社区）治理工作的开展。一些村的集体经济发展不平衡、不充分、整体实力较弱，群众参与治理的意愿不强。

三、对策建议

（一）打通多元资金筹措渠道，加快推进城乡基础设施一体化发展。一是加大政策资金支持力度。由于吉首市财力较弱，城乡一体化基础设施项目资金缺口大，在财政紧平衡背景下，加大专项债支持将有助于缓解县级财政资金压力，为城乡融合发展提供重要资金来源。二是激励社会资本投入力度。对供水，污水、垃圾处理等有一定收益的基础设施，应鼓励政府和社会资本联合投入；对客货邮等以经营性为主的基础设施，建设投入应以企业为主，同时进一步放宽准入条件，鼓励并支持更多民间资本参与建设。三是强化内生动力支撑作用。通过更大力度支持“湘商回归”和返乡创业，以乡贤返乡引领产业发展，以发展产业培育优秀乡贤，培养出一批回归家乡、投资家乡、建设家乡、发展家乡的乡贤队伍，逐步让内生动力成为城乡融合发展的主要支撑。

（二）深化经济要素配置改革，扎实推进城乡要素市场一体化建设。一是稳步推进农村土地制度改革。在加强城乡规划管理控制的同时，探索实施农村土地要素市场化改革，在此基础上建立农村产权交易平台，可允许在城市安家落户的农业转移人口通过交易中心挂牌转让其承包地、宅基地及建筑物等。二是实行引才留才的机制改革。加强人才入乡、返乡、留乡保障，通过提高乡村人才后勤保障、薪资报酬和物资供给，以及建立完善“有事联系得上、反映得了、解决得快”的人才服务机制，提高乡土人才归属感。三是加大农村投融资领域改革创新。引导更多优质资源资本能够有效配置到乡村振兴的重点领域和薄弱环节。

（三）调整公共服务供给，使之适应城乡需求结构性变化。一是加快城乡师资均衡配比。探索“基本+附加+周转”相结合的教师编制配置方式，“基本编”按生师比标准配置，“附加编”用于寄宿制学校及普通高中学校师资补充，“周转编”用于临时性编制紧缺补充，在城乡一定范围内实现“编随人走”。二是加快提升城乡医疗服务水平。深入推进“公益一类事业单位财政保障”改革，加大对乡村医疗卫生机构标准化建设的政策支持力度，进一步优化乡镇（中心）卫生院、行政村卫生室设置，助力优质医疗资源下沉。三是加快提升城乡养老服务质效。强化养老服务发展支持，制定行业相关专业标准和实践规范，鼓励支持企业和社会组织参与运营农村综合养老服务中心，推动养老服务产业良性发展。

（四）加大现行户籍制度改革，打通城乡人口流动问题堵点。一是加强流动人口管理工作。建立流出人口信息实时跟踪机制，完善登记管理制度，加强人口信息大数据、人口流动大模型建设，提高户籍管理信息化、智能化、精准化管理水平，提高流动人口管理质量。二是加快医疗救助政策完善更新。调整完善以户籍为依据享受医疗救助的相关政策，出台跨省异地就医医疗救助费用结算相关政策，为参保城乡居民跨省异地就医医疗救助即时结算提供政策支撑，破除医疗救助户籍壁垒。三是扩大“双向落户”试点范围。全面取消落户限制政策，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一，试行以经常居住地登记户口制度，实行城乡同标管理。

（五）建立健全适应新就业形态的保障体系。一是扩大省级职业伤害保障试点覆盖范围。保障劳动者因工受伤的合法权益，降低企业参保成本，分担企业经营风险，确保“新就业形态企业”用工的工伤权益保障。二是进一步完善养老保险制度。调整城镇职工养老保险缴费基数和缴费比例，确保缴费水平的合理性和可持续性，不断增强群众参保意愿。

（六）深入实施“强堡垒”工程，不断提高乡村治理水平。一是强化基层党建工作。建立村级后备人才库，探索建立由村（社区）党组织和务工单位联合培养、共同考察、两地公示、村（社区）党组织主导发展入党和日常管理的模式，全面激活发展党员源头。二是持续落实“为基层减负”工作。优化对村（社区）直接考核事项，取消不必要的考核任务，让基层干部把时间和精力用在谋发展上，三是紧抓村集体经济发展。充分挖掘现有资源，扩大现有优势，多方面探索村集体经济发展途径，不断夯实基层治理基础，促进基层治理能力和为民服务能力同步提升。