关于做好“十五五”规划研究的几点建议

2025年,是“十四五”规划的收官之年,也是谱写“十五五”规划的前奏。总结评估好“十四五”规划落实情况，切实搞好“十五五”规划前期谋划，是当前我州一项重点工作。近期，州委党校第62期县干班采取政策研究、实地考察等方式，对“十四五”规划落实情况与做好“十五五”规划工作做了专题调研。

万里霞光映乾城（乾州古城） 　彭竹珍/摄

一、“十四五”全州经济社会发展现状

（一）经济规模稳中有进。地区生产总值从2020年的721.4亿元增长到2023年的825.9亿元。2023年，全州实现工业增加值189.0亿元，占GDP比重为23.1%；完成地方一般公共预算收入79.9亿元，增长7.1%，增速居全省第二；城乡居民人均可支配收入分别为32953元、14052元，分别增长4.9%、7.3%。金融机构存贷款余额分别为1680.1亿元、1554.6亿元，分别增长9.6%、9.7%。引进省外境内到位资金240.4亿元，增长15.2%。

（二）“三区两地”成效彰显。高质量承办“十八洞”减贫与发展论坛、全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会，易地搬迁后扶工作获2022年度国务院真抓实干督查激励。再次获批全国民族团结进步示范单位，成功创建国省民族团结进步示范单位41个。全州单位GDP能源消耗降幅达到5%，国考断面水质优良率达100%，地表水达到或优于Ⅲ类水体比例达到100%，空气优良天数比例达98.1%，荣获全省污染防治攻坚战优秀单位。围绕10条优势产业链强链、延链、补链，承接产业转移项目184个，湘西高新区纳入中国（湖南）自由贸易实验区协同联动区。矮寨·十八洞·德夯大峡谷景区成功创建5A级旅游景区，精准扶贫首倡地的美誉度和知名度不断提升。

（三）“五个湘西”取得突破。“精准扶贫·首倡之地”入选全国建党百年红色旅游百条精品线路，十八洞村·矮寨大桥成为全国爱国主义教育示范基地，不断擦亮红色湘西名片。持续打好“蓝天、碧水、净土”保卫战，湿地保护率达到68%以上，森林覆盖率稳定在60%以上，生态湘西底色更加闪亮。文化湘西底蕴不断释放，武陵山区（湘西）土家族苗族文化生态保护区建设取得显著成效，28项非物质文化遗产被列入国家保护名录，里耶古城遗址被评为百年百大考古发现。积极推进承接产业转移示范区建设，主动对接粤港澳大湾区、长三角、京津冀、长株潭等重点地区，精准开展招商引资，开拓国内国际市场，2022年首次通过中欧班列发货，对“一带一路”沿线国家进出口增长134.1%。全州民生支出占财政总支出达65%以上，解决了一大批群众“急难愁盼”问题，8县市成功创建省级文明城市。

（四）重点项目有序推进。州委、州政府高度重视重大项目建设，优化完善重点项目管理办法、责任目标考核奖励办法和动态调整机制，实施州重点项目707个，不断扩大有效投资，累计完成投资额1336亿元。张吉怀高铁建成通车，湘西边城机场建成通航，杭瑞高速南长城互通建成通车，全州实现220千伏变电站县级全覆盖，湘西变-娄底西变500千伏线路完成投产，吉首垃圾焚烧发电厂建成投产，天然气长输管网“花垣-张家界”“花垣-吉首”州内段正式投运。

电解锌车间　符卫平/摄

二、《规划》执行存在的主要问题与挑战

（一）经济下行压力较大。经济总量偏小，GDP总量不足1000亿元，全省排名靠后，与发达地区相比，仍存在很大差距。“十四五”前两年湘西州生产总值年均增长4.93%，比7%的规划预期目标低2.07个百分点，2023年仅增长2.6%，离规划预期目标差距较大。投资和消费增长动力不足，部分行业、企业面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力困境，2023年全州规模工业增加值、固定资产投资、进出口总额负增长，制造业增加值与规划预期目标差距较大。

（二）产业结构不够优化。工业发展不足，第二产业持续萎缩，矿业持续低迷，白酒行业增速放缓，战略性新兴产业、高技术产业规模小支撑带动作用不强，对经济增长的贡献率不足。第三产业增加值2023年虽然占生产总值的比重达58%，但第三产业规模化、市场化格局仍未形成。农业发展基础依然薄弱，农业企业实力不强，产业链条短、优势产业不强、农产品附加值不高。

（三）“三保”压力持续增大。全州地方财政收入尚未过百亿元，财政收支平衡缺口较大、压力巨大，“保工资、保运转、保民生”主要依靠上级转移支付。近年来招商引资企业、项目落地不够多，税收贡献和提供就业岗位有限。政府债务总体规模偏高，处于偿还高峰期，还本付息、刚性支出压力较大。

（四）高质量发展仍需加力。全州地区生产总值和人均均值偏低，城乡居民人均可支配收入与全国全省平均水平差距较大。企业创新能力弱，研发创新平台少，创新投入不足，高新技术项目落地困难，产业转型升级较慢。城乡发展不平衡，城镇化建设任务艰巨，社会事业发展相对滞后，教育、医疗、文化等社会事业发展不充分，特别是教育水平偏低，制约了人才的培养引进，高层次人才和创新型人才匮乏，人才短缺制约全州经济发展和社会进步的问题不容忽视。

三、做好“十五五”规划编制前期工作的几点建议

（一）加强顶层设计。一是高度重视。充分认识“十五五”《规划纲要》是全州“十五五”时期经济社会发展的“任务书”，是全州各族人民共同的“路线图”，是政府实施经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的“责任单”，把“十五五”规划编制工作作为经济工作的“重头戏”抓细落实。二是高位推进。成立由州委、州政府主要领导担任组长的规划编制领导小组，建立健全由相关州领导和相关单位主要负责人为成员的全州“十五五”规划编制工作联席会议机制，加强对规划编制工作的领导和协调。三是制定方案。选配政治素质强、业务水平高的骨干力量组建规划编制工作专班，制定详细的规划编制工作方案，明确规划编制的目标、任务、步骤和时间安排，确保规划编制工作有序推进。

（二）加强思路研究。一是深入调查研究。精准把握经济社会发展的现状和趋势，充分了解人民群众的需求和期望，以务实作风牢牢把握规划编制“调查发言权”。二是做好规划对接。加强与国家相关部委的沟通协调，及时了解国家政策导向和发展战略，确保规划编制工作与国家战略、部委规划相衔接。注重加强与县市规划编制的统筹推进和相关专项规划衔接，避免规划之间的冲突和重复，形成上下衔接、左右协调的规划体系。三是注重政策研究。坚持借用外脑和凝聚内力相结合，关注把握国家、省宏观调控政策动态，加强国家产业政策导向和投资重点方向研判，研究把握国家金融、用地、产业和投资政策，及时了解国内外产业发展动态和资本动态，从政策研究中寻找机遇、编制规划、对接项目。四是确定基本思路。深入分析全州未来五年发展环境条件、机遇挑战和短板弱项，明确主攻方向和具体任务，全面落实“三高四新”美好蓝图，持续打造“三区两地”、建设“五个湘西”，坚持走具有湘西特色的经济社会高质量发展之路。

（三）做深课题研究。一是明确研究重点。聚焦政策研究、基础调查、信息搜集、规划项目论证等环节， 深入了解国家战略和政策导向。聚焦经济结构调整、创新驱动发展、区域协调发展、生态环境保护、社会民生改善等重点领域和关键问题，深入研究其发展现状、存在问题和未来趋势，提出具有针对性和可操作性的发展思路和政策建议。二是公开确定选题。面向社会公众和州直部门、县市公开征集“十五五”规划前期研究选题。组织专家对征集到的课题进行初步筛选，邀请相关领域的专家对筛选后的课题进行评审，确定具有研究价值战略性、基础性、关键性课题，并对确定的课题进行任务分解和责任落实到具体责任单位。三是配强研究力量。落实经费保障，安排精干力量，组建高素质、专业化研究团队，加强与国内外具有较大影响、相关领域研究经验丰富的第三方机构和专家的交流与合作，借鉴先进经验和做法，充分利用大数据、人工智能等现代信息技术，形成高质量的重大专项课题研究报告。

（四）做实项目规划。一是精准对接项目规划。研究谋划重大工程项目、重大战略任务和重大改革举措，抓住国家层面的重大政策倾斜机遇，加大项目开发储备力度，围绕国省规划提炼新项目、大项目，争取更多项目进入上级规划笼子。二是精准建立项目库。全面梳理各领域各行业发展需求，多方广泛征集意见和建议，突出“十五五”重大工程项目的谋划和储备，确保重大规划项目涵盖经济、社会、民生、产业、生态等重点领域。对入库项目进行严格筛选和论证，明确项目的可行性、必要性和预期效益，精准建立重大规划项目库。三是精准做实项目前期深度。扎实做好项目的前期筹备、可研论证、规划设计、可研初设概算批复、资金来源、用地保障等前期准备工作，积极对接及时报送，争取更多项目进入国家、省规划笼子，提升项目成熟度和落地率，真正把规划做成上项目、争资金和引领发展的平台。四是精心培养项目工作人才。坚持积极引进、大力培养、科学使用相结合，建立健全项目工作人才培养长效机制，努力造就一大批项目工作方面的行家里手。坚持“以项目论英雄、以项目论实绩、以项目论成败”，注重在一线发现、培养、考察和使用人才，加强项目部门人才梯队培养。

（五）做优总体规划。一是加强统筹协调。建立健全部门协同机制，定期召开会议研究解决规划编制过程中遇到的问题。明确各部门在规划编制工作中的职责和任务，加强各部门之间的沟通协调，形成工作合力。建立与县市区密切的沟通协调机制，广泛征求社会各界的意见和建议，及时了解县市区经济社会发展的需求和问题，并纳入州本级规划编制当中。二是做好专项规划。加快编制深化改革、新质生产力、科技创新、产业升级、土地利用、城乡基础设施建设、数字经济、绿色低碳发展、绿色矿业、乡村振兴、区域协调发展、社会事业发展与民生保障、生态环境保护等系列专项规划，形成总体规划编制支撑体系。注重与已出成果的中长期规划、上位规划、重点专项规划和周边地区规划之间的衔接，明确专项规划的编制单位、编制进度和完成时间，加强指导和监督，及时调整和完善专项规划，确保专项规划质量。三是突出重点任务。突出“十个聚焦”：聚焦经济高质量发展，加快推动产业转型升级，培育壮大战略性新兴产业，加强科技创新，提高自主创新能力和产业核心竞争力，下大气力推进数字经济发展，推动产业数字化和数字产业化。聚焦湘西承接产业转移示范区建设，围绕“1+5+X”现代产业体系和9条重点产业链建链延链补链强链，建设一流园区做优园区平台，壮大产业集群做大产业规模，培育现代企业做强优势企业，吸引更多的优质项目和企业落户湘西。聚焦基础设施建设，完善交通、水电、通信、能源等基础设施，推动城市基础设施向农村延伸，持续改善发展条件。加强教育、医疗、文化等社会事业建设，提高公共服务水平。聚焦全面深化改革，推进体制机制创新，大力营造良好的营商环境。聚焦生态立州，加强生态环境保护，推进污染防治攻坚战，加强生态修复，推进绿色低碳发展。聚焦基层治理现代化，充分考虑人口老龄化和人口出生率下降趋势，创新社会管理。聚焦统筹城乡发展，推进城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态建设、管理体制一体化，推动城乡公共服务一张网和产业发展一盘棋，加快城乡经济社会发展全面接轨。聚焦新型城镇化，加大城市新城拓展和旧城更新改造，高品位打造一批工业强镇、旅游新镇、文化名镇、边贸强镇，引导人口向县城和中心城镇聚集，着力构建以州府为核心增长极、县城为节点、特色重点镇为支撑的新型城镇体系。聚焦人才强州，吸引更多的高层次人才和创新型人才落户湘西。聚焦统筹区域协调发展，大力发展县域经济，统筹优化县域产业发展格局，推进“一县一品”，谋求错位发展，避免同质化竞争，推动优势互补、互利共赢。